乡镇是国家政权的基石，是基层改革发展稳定的中流砥柱。加强乡镇党组织和政权建设，树立大抓基层的工作导向和用人导向，是巩固党的执政基础、提升基层战斗力的内在要求，是推动各项工作落实、建设“两富”、“两美”浙江的重要保证，也是推进治理体系和治理能力现代化、实现国家长治久安的必然选择。

　　乡镇工作：上面千条线，下面一根针

　　作为我国政权组织架构中最基层的行政机关，乡镇工作具有职能综合性和广泛性的特点，基本涵盖了区域内经济和社会发展的各个方面。以一位乡镇驻村干部的个体为例，其工作事项和目标考核，包括了基层党建、重点工作、综合治理、计划生育、三农工作、专项治理、生态环保、防火防汛、殡改征兵、村账监管、宣传统战、工作创新等10多个大项、近百小项具体内容和要求，工作涉及面繁杂宽泛，工作对象是广大老百姓，工作标准是让群众满意。

　　最近，我在台州某县一个中心镇进行了4天的蹲点调研，通过与乡镇基层干部广泛的访谈和座谈，以点带面、解剖麻雀，对乡镇基层工作和干部思想状况有了新的了解，大致可概括为三：

　　任务多、压力大。如“三改一拆”、“五水共治”等重点工作，从省委到乡镇一个声音、一竿子到底，这样做有利于工作的推进，但由于少数村民权利意识与责任义务不对称，基层一线工作的难度和压力是不小的。据了解，许多乡镇干部每人要负责四五项重点工程或中心工作，实行捆绑式考核，一个项目从征地开始，可行性研究、建议书、项目立项、设计、审核、预算、招投标、施工、监管等，从头到尾都要一揽子负责到底。大家都有共同的体会：当乡镇干部一要耐烦、二要全能，要有“全科医生”的素养。

　　权力小、责任重。乡镇承担的事权与相应的财权、审批权、人事权存在不对称的问题。从管理职能上看，县级部门是代表县级政府在行使职权、考核乡镇，局长实际上比镇长要高一档。比如，多年来积累的违章建筑，审批权在土管部门，乡镇说不上话、插不上手，现在却要承担拆除的重任。还有的部门挑肥拣瘦，喜欢把苦差事往下推，乡镇工作也就成了“垃圾箱”。对乡镇来说，安全生产、社会稳定、计划生育、土地环保、廉政建设等，搞不好是要一票否决和责任追究的，因此，乡镇领导的弦始终是绷紧的。

　　空间小、手段少。现在对正副科级干部退二线年龄延迟了5年，这从干部资源合理配置使用来说，是完全正确的，但也给今后一个时期干部的晋升空间带来较大的影响，尤其是40多岁的普通干部。本人所蹲点的中心镇，自2011年换届以来的4年时间里，一般干部中仅有1名提拔为副科级干部，目前该镇任中层正职10年以上的干部不在少数，有的还在20年以上。从工作手段上说，乡镇手中“能抓鸡的米”也很少，亟须丰富拓展。

　　职能定位：按照权责一致原则，优化乡镇调控能力

　　乡镇扮演“小马拉大车”的角色。在宪法和组织法层面，乡镇应具有一级政府的职能，地方各级人民政府组织法赋予了乡镇七个方面职权。但在具体的部门法律层面，把绝大部分行政权力赋予县级以上职能部门，乡镇政府的职能是缺失的，这在客观上弱化了乡镇管理地方事务的能力。主要表现在：一是权责不对称。乡镇时常扮演着有限权力、无限责任、小马拉大车的无奈角色。二是财权事权不配套。乡镇没有独立固定的财税收入或分成，只有靠出让土地、收取超生社会抚养费等预算外收入来补充。三是条块分割不合理。设在乡镇、由上级主管部门直接管理的“七站八所”，很大程度上瓜分了乡镇政府的职权，造成“看得见的管不着，管得着的管不好”。

　　乡镇要强化政治、社会和服务功能。乡镇职能的定位，决定着乡镇政权的存在和发展，也决定着乡镇调控力的内容和大小。要从新型城镇化、工业化、市场化、信息化和村民自治的大背景，从地域人口、产业经济、社会发展等实际出发，实行分类指导、科学定位乡镇职能。应当看到，乡镇作为最基层的政权而存在，既是宪法的规定，也是客观的需要。但从现实情况和发展趋势看，乡镇也很难作为权能统一的一级完备政府而存在。乡镇的职能定位，不应是简单的强化还是弱化、放权还是收权的权力博弈，而是要从中国农村人口众多、地域广阔的实际出发，着眼于满足老百姓日益增长的公共服务需求，着眼于推进基层治理和巩固执政基础，着眼于推动“四个全面”战略布局在基层的实践，切实承担起农村政治机构、社会管理机构、公共服务机构的角色，积极履行好思想政治、精神文明、基层民主建设等政治组织功能，城镇建设管理、生态环境治理、社会治安稳定等社会管理功能，公共卫生事务、社会保障服务、贫困人员救济和各项便民服务等公共服务功能。

　　关键在于理顺县乡关系。优化乡镇调控能力，必须顺应现代治理的要求，理顺县与乡的关系，做到责权利相统一、人财事相配套。要进一步明晰乡镇事权关系，对直接面向基层、由乡镇管理更方便有效的各类事项，一律下放给乡镇，做到权随责走、费随事转。要根据产业经济水平、集聚辐射能力等因素，分类确定乡镇财政管理体制，实行财力向下倾斜，提高基层保障水平，调动乡镇聚财理财积极性。要加强对部门派驻机构的刚性调控，对“七站八所”干部纳入乡镇日常管理和考核，机构负责人任免必须征求乡镇意见。加强乡镇综合执法、社会治安、市场监管、便民服务等大平台建设，有效整合力量资源，提高统筹协调能力。对省级中心镇和小城市培育试点镇，要积极探索行使县级法定行政管理权，以强化其统一管理和服务功能。

　　固本强基：关爱乡镇基层干部，加强基础工作保障

　　进一步落实“三真”要求。十八大以来，从中央到地方，相继出台了一系列加强乡镇干部队伍建设的政策意见，普遍提高了乡镇在职干部的津补贴平均数，落实了加强乡镇班子建设、无会日制度、创新考核方式等实际举措，取得了明显成效。要按照党中央对基层干部“真正重视、真情关怀、真心爱护”的要求，进一步加大各项政策扶持和落实力度。坚持力量向基层倾斜，加强乡镇编制管理，实行专编专用。加强对乡镇基层干部的教育培训，实施好素质提升工程。加强健康关怀和心理调适，认真执行带薪休假等福利制度。落实县以下公务员职务职级并行政策，拓展乡镇干部上升空间。

　　进一步优化干部队伍。坚持重视基层的用人导向，把党委政府中心工作作为比选干部的大赛场，推动乡镇干部在急难险重任务中勇挑重担。优先选拔“狮子型”干部担任乡镇一把手，把优秀乡镇书记作为选拔县级领导班子成员、市级机关部门领导班子成员的重要来源。县级党政领导班子成员中，具有乡镇书记经历的要达到一定比例。优化乡镇干部年龄、性别、专业结构，注重补充城建规划、生态环保、农业技术等基层急需的专业人才。积极探索和完善从高校毕业生、大学生村官、现职村干部、工人农民、企业经营者中选拔优秀人才到乡镇工作的路径办法。注重选拔乡镇优秀年轻干部，形成老中青相结合的合理年龄结构。严格执行乡镇干部任期调整、最低服务年限、工作借调等规定，保持干部队伍相对稳定。

　　进一步统筹各项考评。考核评比是推进各项工作的有效抓手，但过多过滥、多头重复，会浪费大量的人力物力，加重基层负担，助长官僚主义和形式主义。应该说，通过党的群众路线教育实践活动，各地各部门在加强考核统筹、创新考核方式等方面加大了整改力度。但如何从乡镇基层的实际出发，进一步完善科学化、差别化、合理化的考评体系，仍有待认真研究和解决。要围绕政府职能转变，改进对乡镇的绩效管理和考核，归并精简考核项目，严格控制一票否决事项。同时，要认真落实村级事务准入制度，巩固机构牌子、考核评比、创建达标“三多”问题清理成果。

　　进一步强化基础保障。乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。因此，夯实村级基础，也是加强乡镇工作的内在要求。最近，省委组织部等6个部门联合下发文件，对基层组织运转经费、活动阵地、基层干部报酬和社区党组织服务群众专项经费等“四项保障”，明确了具体政策措施，这是省委省政府将人财物资源向基层倾斜的实际行动。我省虽是沿海发达地区、城乡人均收入居全国前列，但村级集体经济弱、造血功能差的问题仍然比较突出，直接影响到基层组织的正常运转和各项工作的有效开展。要站在夯实党的执政基础、巩固基层政权的高度，从城乡发展一体化和基本公共服务均等化的视角出发，把加大对基层组织建设的保障力度，作为公共财政支出的新常态，进一步加大对26个加快发展县，特别是集体经济薄弱村日常运转经费的转移支付力度，助力提升基层公共服务质量和水平。

　　【作者为省政府参事室党组成员】