用绿色“指挥棒”引领绿色发展

　　绿色审计的“德清探索”

　　孟 琳 王彦杰

　　像对待生命一样对待生态环境。自然资源资产的保值增值是落实绿色发展理念、建设美丽中国、满足人民对美好生活需要的基础环节。近年来，德清深入践行“两山”理念，推动生态文明建设，积极探索，大胆尝试，通过不断创新机制、完善制度，开展领导干部自然资源资产离任审计，既审“经济账”又审“生态账”，有力促进领导干部树立绿色发展理念，提升了自然资源资产管理和生态环境保护整体效果，用绿色“指挥棒”引领绿色发展。

　　在“两山”理念提出15周年之机，德清县正努力完善“多规合一”国土空间开发保护制度，以绿色审计推动绿色发展，助力德清打造国际化山水田园城市。

创新制度保障

领导离任先算“生态账”

　　什么是自然资源资产离任审计？人们都知道审计审“经济账”，而不太了解“生态账”。通俗而言，“生态账”是看被审计的领导干部在任职期间管辖范围内自然资源资产数量是变多了还是变少了、生态环境是变好了还是变坏了。

　　自然资源资产离任审计是开展生态环境保护和污染防治攻坚的一个重要抓手，更是审计工作一个崭新的领域。德清县从2016年开始探索进行自然资源资产审计。“自然资源资产审计作为一项处于试点阶段的政策创新和制度创新，在省级层面尚未出台相关指导政策、没有经验模式可借鉴的情况下，需要我们摸着石头过河，不断尝试、摸索、创新和完善。”德清县审计局局长沈松泉说，乡镇一级是自然资源管理和生态环境保护的主阵地。

　　“五山一水四分田”的德清，如何算好这笔“生态账”？通过一年的摸索，2017年8月，德清县出台《德清县领导干部自然资源资产离任审计实施办法（试行）》，正式试点对乡镇领导干部自然资源资产离任审计。如何破解自然资源资产离任审计评价难题？德清县审计局结合被审计镇（街道）的资源禀赋特点，围绕主要自然资源资产和生态环境保护重点方面进行审计，以绿色发展为导向建立考核评价体系，探索试行了具有德清特色的镇（街道）领导干部自然资源资产离任审计“1+3”量化评价模式，通过设定量化指标提高审计评价的可操作性。

　　绿色审计的结果是领导干部在原任职地的一张生态保护成绩单。成绩是否客观真实，既要让领导干部打收条，也要注重群众的认可度。“1+3”量化评价模式中，“1”是审计评价指标得分，指审计组对25个基本评价指标及修正指标的量化得分。“3”是主管部门年度考核、村干部满意度测评、村民代表满意度测评得分，根据四方测评得分情况确定评价等级。

　　试行“1+3”量化评价模式不仅有效降低了审计人员的主观影响，增强了审计评价的客观性和精准度，也提高了被审计领导干部的认可度。

　　突破领导干部自然资源资产离任审计评价难的瓶颈，不仅为德清的青山绿水撑起“保护伞”，也为全省推进领导干部自然资源资产离任审计提供了可借鉴的示范样本。2018年，德清审计局领导干部自然资源资产离任审计“1+3”量化评价模式入选全省审计创新经验，相关审计专报获得省里批示肯定。在《实施办法（试行）》、量化评价模式等创新制度的保障下，德清县稳定推进、持续深化自然资源资产离任审计。2016年、2017年，德清县审计局连续两年对原莫干山镇、雷甸镇进行了领导干部自然资源资产离任审计试点；2018年对县农业局和新安镇领导干部进行了领导干部自然资源资产离任审计；2019年开展了县水利局、舞阳街道两个领导干部自然资源资产审计项目。

挥起绿色“指挥棒”

牵住绿色发展牛鼻子

　　“党政主要领导干部对镇（街道）、部门的自然资源资产管理和生态环境保护负有重要责任，领导干部自然资源资产离任审计既算经济账又算生态账，目的很明确，就是要引导和督促领导干部既要关注地方经济的发展，还要关注当地自然资源资产和生态环境的保护。”沈松泉如此理解试水绿色审计的意义。从过去几年的实践看，德清试点开展绿色审计，也成为地方领导干部践行“绿水青山就是金山银山”理念的有力保障，审计的绿色“指挥棒”，让领导干部对发现的问题及时整改，一定程度上促进了当地的绿色高质量发展。

　　2017年底，德清县审计部门在对雷甸镇党政主要领导干部自然资源资产离任审计中发现，东部部分水网密布的乡镇，花了很多精力开展河湖清淤、砌石、绿化等工作，但这些工程一结束，有部分村民在河道内私设网箱、网断、地笼等，严重影响了治水效果。针对这一问题，审计组及时向县政府报告，县治水部门立即行动，会同多部门开展专项督查和整治。德清县农业局制定出台了《德清县国有渔业水域长效管理考核细则》，配备渔政协管人员和巡查快艇每周巡查，把长效管理作为“五水共治”工作考核的重要内容。

　　2018年，在实施新安镇党政领导干部自然资源资产离任审计工作中，审计组主动“亮剑”，发现德清县东部乡镇有部分小企业建在农村居民区内，存在违章搭建、安全生产、环境污染等隐患。针对该问题，县审计局上报有关情况，并建议实施“低散乱”企业“退散入园”综合治理，开展“四无”企业专项整治，综合施策倒逼低效企业，多层次激励，激发企业入园“加速度”。

　　据悉，在领导干部自然资源资产离任审计的助推下，德清县从县级层面已出台《德清县村级生态责任制考核办法（试行）》《德清县深化“散乱污”企业整治专项行动方案》等11项制度，乡镇层面出台了《雷甸镇村（社区）生态环境保护工作考核及问责办法》等10项制度，有效助推全县生态文明建设和经济绿色高质量发展。

　　最新数据显示，2019年，德清县实现地区生产总值537亿元，增长8.3%；财政总收入113.1亿元，增长12.2%；地方财政收入65.7亿元，增长11%；城镇、农村居民人均可支配收入分别增长8.3%和10.1%。全国综合实力百强县市排名第36位，“五水共治”五夺大禹鼎，是全国生态文明建设示范县。

推动绿色发展

绿色审计倒逼“绿色担当”

　　整治河道、改善空气质量、监测土壤污染……当乡镇领导干部推动这些与生态保护相关的举措时，或许他们没有想到，这一系列关乎生态环境安全的词汇所组成的审计结果，会成为其考核、选拔任用、奖励惩戒的重要参考依据。

　　绿色发展能不能落到实处，关键在领导干部。领导干部自然资源资产离任审计对完善领导干部绩效评价制度、转变唯GDP政绩观、提高环境责任意识有重要意义。对领导干部开展自然资源资产离任审计，以终身追责倒逼生态责任意识，既是推动领导干部树立绿色发展理念的指南针，又是约束领导干部积极作为、有所不为的紧箍圈。

　　有专家认为，各级领导干部在地方经济发展中，对地区生态环境保护负有重要责任，离任“绿色审计”的实施，有助于推动领导干部政绩观的改变，可以有效避免一些领导干部在任期内为了突出政绩，重经济发展而轻生态建设，只追求短期效应，把问题留给下任。可以提醒和约束在任领导干部，在其位谋其政，把生态文明理念贯彻于整个发展过程中。

　　“对我们来说，除了要发展经济和改善民生，还要做好环境保护工作，坚持可持续发展战略，为子孙后代留下发展资源和空间。”德清县雷甸镇党委书记夏永明说。近年来，随着德清县领导干部自然资源资产离任审计试点工作的逐步推广，自然资源资产审计已成为当地领导干部考核的一项硬任务、硬指标、硬杠杆，让被审计干部进一步明确自己在自然资源资产管理和生态环境保护方面应当履行的责任，从而有力倒逼各级领导干部当好生态环境保护的“守门员”，真正担当起推进绿色发展的重大责任，践行绿色发展理念。

　　而自然资源资产离任审计结果的刚性约束力，也正在从问责层面上得到越来越多的确认，2017年德清县根据审计发现的问题，对1名镇干部进行了约谈、1名村干部予以诫勉谈话。

借力大数据

技术创新为绿色审计插“翅”

　　自然资源要想审好，离不开高科技手段的积极运用。彼时，对于习惯于翻账本找问题的审计组成员，面对这一全新的领域，大家都一筹莫展。再看到县政府及相关部门单位提供的参差不齐、杂乱无章的资料，一时不知从何处着手，只能按图索骥。

　　运用人工智能、叠加遥感等信息化技术手段，让自然资源资产审计如虎添翼。“以往我们要对某个有疑点的水域进行审计，必须带着专业人员直接前往现场取证，水域地貌有其特殊性，河道纵横交错、湖漾开阔，大部分地点无法直接看到。至少需要两至三天才能判断出来，且判断不一定准确，费时费力。”德清县资源环境和大数据审计科科长陶懿说，德清审计局总结出了一套使用“人工智能-深度学习”技术自动识别卫星影像输出疑点的方法，有效化解审计难题，同时也极大提高了审计效率。

　　比如，现在利用人工智能对航摄高分辨率影像和激光点阵高程进行分析，得到水域矢量图，在卫星图片上叠加红线，数分钟就能识别出疑点，再使用ArcGIS将水域矢量图和水域规划图叠加，使用叠加分析功能擦除实际水域得到占用水域、水上违建的疑点，再带着小型无人机到现场实地核查。作为审计人员的“千里眼”，无人机将视野延伸至1平方公里左右，快速获取问题信息。

　　据悉，2017年创新采用无人机航拍技术的基础上，2018年起与县测绘与地理信息局签订了战略合作协议，在县农业局和新安镇领导干部自然资源资产离任审计中，首次尝试借助功能强大的德清县“多规合一”规划协同平台开展审计，直接利用他们的测绘成果，对土地、森林、河流等自然资源进行深入全面的审计监督。

　　通过大数据平台的动态监控，乡镇领导干部感受到了绿色审计为当地生态保护带来的直接动力。德清县西部山区部分农村居民饮用水安全问题引起重视并实现了集中供水；下渚湖国家湿地公园红线内大面积珍珠养殖情况被清除，切实保护下渚湖湿地生态环境，有效提升下渚湖国家湿地公园湖水水质；农房确权登记颁证工作存在农房和宅基地登记结果不匹配、操作标准不统一、部分农房违规确权、档案管理不规范等问题被解决和规范……当地老百姓享受到了生态环境带来的红利。“在党政领导干部自然资源资产离任审计中，发现了一些问题，多起破坏环境的行为得到有效制止和查处。”德清县审计局相关负责人说。