“制度”和“治理”是理解党的十九届四中全会精神的核心概念。《决定》在梳理中国特色社会主义制度的13个显著优势之后，又明确提出了13项需要坚持和完善的制度体系，要求把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能。对这一整套制度体系的内在关联及其与国家治理效能之间的转化，可以从以下几个方面来把握。

　　一、制度优势是坚持和完善的源头，也是深化和发展的前提。《决定》明确坚持和完善的13项制度，来源于13项中国特色社会主义制度的显著优势。但两者之间，并不是完全等同的关系。其中，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“坚持和完善生态文明制度体系”“坚持和完善党和国家监督体系”，虽然在《决定》表述的优势中未能找到直接对应的文字，但若深入分析这四项制度，可以发现，其内涵均可回溯到“坚持全面依法治国”的优势之中。全面依法治国包含法治国家、法治政府、法治社会三个层面：法治国家的题中之义，必然要求党和政府的所有决策都应依法进行并受到监督；法治政府要求构建职责明确、依法行政的政府治理体系；法治社会，既是人人参与治理的社会，也是人与自然和谐共生的社会。

　　《决定》将这四项制度从“坚持全面依法治国”的优势中单列出来，既表明了这四项制度自身的重要性，也彰显了中国特色社会主义法治体系在整个中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要地位。

　　二、以制度支撑起党的领导、法治与民主的内在协同，助推国家治理体系与治理能力现代化。从人类历史的发展脉络来看，有三项因素曾对世界主要国家的政治发展产生过深远影响：国家能力、法治、民主问责。国家能力，突出的是国家将权力集中并通过中央政府实施治理的能力；法治的要义是使国家权力受到法律的制约；民主的重心则在于建立起使政府回应人民愿望的责任机制。以此为视角，《决定》以制度领衔整个制度体系的理论框架就显现出来：

　　第一，始终坚持党的领导，彰显国家能力。新中国成立70年来，正是在党的领导下，我们国家才能牢牢把握正确的前进方向，充分发挥社会主义集中力量办大事的优势，充分调动各种资源攻坚克难，取得举世瞩目的巨大成就。坚持党的领导，就是要做到“两个维护”，切实把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。

　　第二，坚持全面依法治国，规范权力运行。中国特色社会主义法治，必须首先保障党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治最根本的保证。坚持和加强党的全面领导，全面依法治国才有坚强政治保障。习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”全面依法治国涉及国家治理各个方面。建设中国特色社会主义法治体系，努力实现国家各项工作法治化，实现党、国家、社会各项事务治理制度化规范化程序化，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

　　第三，坚持和发展人民代表大会制度，保障人民当家作主。社会主义国家，一切权力属于人民；人民通过选举代表，制定宪法和法律，作为政党的执政依据，从而确保依法执政、依宪执政。与此同时，为了确保执政党及其领导下的政府不忘初心全心全意为人民服务，我国探索建立了由人民代表大会制度产生并向其负责的监察委员会，以期充分发挥监督的作用。

　　根本制度领衔、基本制度和重要制度共同建构的制度体系，为中国的发展提供了强有力的制度保障；从党的领导、法治、民主三重要素入手，必将有力推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　【作者为浙江大学光华法学院副院长】