我省开展“五水共治”3年多来，“治污水”重拳出击，水环境质量明显改善，优质水比例越来越大；“防洪水、排涝水”重点突破，洪涝灾害基本得到控制；“保供水、抓节水”强力推进，水资源供求基本平衡，饮用水质量稳定改善，水资源效率明显提高。“五水共治”真正体现了“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”的实干精神和先锋意识，形成了弥足珍贵的经验，可学习、可推广、可复制、可移植，对全国不乏借鉴意义。

　　切实谋划多重水危机的共同解决

　　从治水客体看，我们必须树立“系统治水、统筹治水”的理念，坚决反对“单一治水、局部治水”的思路，切实谋划多重水危机的共同解决。

　　治水历来是国泰民安的重要保障。古代的治水重点是防洪排涝。现代社会随着人口增加、经济增长，水危机不仅表现在水安全危机上，而且表现在水环境危机、水资源危机。因此，浙江省委提出并实施了以治污水（策解水环境危机）、防洪水（策解水安全危机）、排涝水（策解水安全危机）、保供水（策解水资源危机和水环境危机）、抓节水（策解水资源危机）为内容的“五水共治”方略。

　　“五水共治”运用系统思维方法。由于水资源、水环境、水安全具有高度的关联性，单独追求某一个问题的解决是低效率的，而且几乎是不可能的。既然治水的五个方面具有内在联系、互为因果，就要采取联系的、发展的思维设计治水目标、治水工程、治水途径、治水方法、治水制度。治污水直接影响保供水，对于水质性缺水的区域，污水治理好了，水资源供给就有保障了；治污水直接影响抓节水，污水经过治理是可以回用的，回用水比例越高，取用水比例就越低，就实现节约用水的目的。保供水和抓节水是水资源的两种管理方式，前者属于供给侧管理，后者属于需求侧管理，两者有机结合正好实现了供求互动。抓节水对治污水具有重要影响，通过节约用水，可以保障生态用水，也减少污水排放。防洪水和排涝水本身就是一个问题的两个方面，排涝水做得好就保障了防洪水工作，防洪水做得好就减轻了排涝水的压力。

　　“五水共治”具有范围经济效应。经济学原理指出，当同时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品所需成本的总和时，就称为范围经济。同样，当“五水共治”的费用低于五种水分别治理的成本总和时，就具有范围经济效应。实践证明，统筹谋划“五水共治”，就可能取得事半功倍的效果；而单打独斗式的治水工作，就可能出现事倍功半的结果。我省“五水共治”正是按照系统思维观，统筹谋划治水的五个方面，在治水工作中充分彰显了生态效益——保障水生态安全和改善水环境质量；经济效益——以尽可能低的成本实现治水目标并以治水带动经济转型升级；社会效益——保障饮用水和水环境等基本民生需求并解决水安全问题。

　　“五水共治”防范政府行政壁垒。确保水安全是一个复杂的系统工程。在政府治水体制上往往存在“九龙治水”的局面，例如，水利部门管水的数量，环保部门管水的质量；国土部门管地下水，水利部门管地表水。曾经流传的“水利不上岸，环保不下水”就是片面治水、局部治水、单一治水的典型。我省“五水共治”有效解决了“多龙治水”所存在的行政壁垒，切实体现了集中力量办大事的“一龙治水”效应。这也是践行习近平总书记“山水林田湖是一个生命共同体”理念的真实写照。

　　切实构建起激励相容的制衡机制

　　从治水主体看，必须形成“政府引领、企业主体、公众参与”齐抓共管的合力，坚决反对“单打独斗、孤军奋战”的做法，切实构建起激励相容的制衡机制。

　　“五水共治”总体上属于公共物品，政府是公共物品的主要供给者。因此，政府要发挥治水的引领作用。一是组织引领。浙江省各级党委和政府都建立了“五水共治”工作机构，党政负责人亲自担任领导小组组长，党委或政府分管领导担任治水办主任。依据河道分级情况，建立省级、市级、县级、乡（镇）级“河长”体系，实现了“河长制”全覆盖。二是规划引领。我省在调查论证的基础上，凝练出了“十百千万治水大行动”规划。三是舆论引领。浙江卫视的“今日聚焦”成为广大干部群众的聚焦点，省委书记夏宝龙的亲自督办促成了最高效的整改。四是预算引领。在财政资金的预算上优先保障“五水共治”的需求。

　　虽然在“五水共治”中政府要发挥引领作用，但绝不是包办“五水共治”的所有事务。总体上看，在“五水共治”中企业要发挥主体作用。企业的主体作用不仅体现在一系列治水工程建设上，更重要的是通过政府的制度设计，让企业自觉成为水资源节约型社会、水环境友好型社会建设的主力军。嘉兴市是全国最早实施水污染权有偿使用制度的地区。这一制度的实施，不仅由于环境成本的提高激励企业减排而改善了区域水环境，而且由于环境成本的提高激励区域“招商选资”而促进了经济转型升级。宁波市是实施用水定额制度最严格的区域之一。这一总量控制制度倒逼企业狠抓节水技术创新、提高水资源效率，使得宁波市的水资源效率处于全省领先。

　　治水工作涉及千家万户，必须依靠全民参与。通过水环境保护、水资源节约等方面的舆论引导和道德教化，让公众自觉参与“五水共治”；通过支持绿色非政府组织和绿色社区创建等方式推动“五水共治”；通过水资源信息披露机制、水环境信息披露机制、水价听证制度、水环境污染举报机制等，让公众成为监督的中坚力量。

　　在治水工作中，不仅要明确政府引领、企业主体、公众参与的职能分工，而且要努力构建起“政府—企业—公众”三大主体、三足鼎立、相互制衡的治水格局。

　　切实做到承前启后、继往开来

　　从治水接力看，必须遵循“一张蓝图绘到底”的原则，坚决反对“换一任领导、换一本规划”及“紧一阵、松一阵”的做法，切实做到承前启后、继往开来。

　　浙江在生态文明建设中，始终坚持“一张蓝图绘到底”的原则。在绿色浙江建设、生态浙江建设、美丽浙江建设等不同时期，治水始终是一个重点。虽然不同时期治水的表述有所不同，但治水的主线是一脉相承的。正如习近平总书记所说，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。浙江生态文明建设经历了三次战略深化：

　　从生态环境建设到绿色浙江建设。“八八战略”的重要内容之一是“进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造‘绿色浙江’”。绿色浙江和生态省建设成为浙江生态文明建设的主基调和主旋律。

　　从绿色浙江建设到生态浙江建设。《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》是一个标志性文件。《决定》指出：全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，坚持生态省建设方略、走生态立省之路……打造“富饶秀美、和谐安康”的生态浙江。

　　从生态浙江建设到美丽浙江建设。2012年，中央明确提出了以“美丽中国”为目标的生态文明建设思路。为此，我省通过了《关于扎实推进物质富裕精神富有现代化浙江建设的决定》，坚持走生态立省之路，深化生态省建设，加快建设“美丽浙江”。

　　正是在战略深化的过程中，治水工作也不断向纵深推进。第一轮“811行动计划”，2005~2007年，“8”指的是浙江省八大水系。第二轮“811行动计划”，2008~2010年，“8”指的是包括治水为重点的8个方面的目标和8个方面的任务。第三轮“811行动计划”，2011~2015年，决定再度开展以治水为重要内容的“811”生态文明建设推进行动。显然，“五水共治”就是我省在生态文明建设战略深化过程中推出的一套组合拳。

　　切实重视制度绩效的提高

　　从治水制度看，必须坚持制度体系建设和制度结构建设，坚决反对制度设计的碎片化，切实重视制度绩效的提高。

　　在经济体制改革方面，浙江走在全国前列，成为市场化改革的急先锋；在生态文明体制改革方面，我省依然走在全国前列，成为生态文明制度创新的排头兵。浙江“五水共治”的制度建设具有三大显著特征：

　　重视治水制度体系建设。“五水共治”的制度不是单一的制度，而是制度体系。浙江十分重视“五水共治”的管制性制度、选择性制度和引导性制度等制度体系建设。例如，取水总量控制制度、污水排放总量控制制度、水文监测监管制度、水安全责任追究制度等管制性制度的建设，形成了“五水共治”的高压态势和倒逼机制；水资源价格改革制度、水污染权有偿使用制度、水生态补偿制度、水权交易制度等选择性制度的建设，激励水资源和水环境的优化配置，大大提高了水资源和水环境的配置效率；治水舆论引导制度、水道德教化制度、水科学普及制度等引导性制度的建设，提高了治水的认识和觉悟，促进了全民治水格局的形成。

　　重视治水制度结构建设。完整的制度结构是由正式制度、非正式制度和实施机制三个方面组成的。治水的正式制度包括治水的地方性法规、规章和文件等。治水的非正式制度包括水风俗、水道德、水文化等，这方面的教育普及活动，使得“五水共治”的理念内化于心、外化于行。“五水共治”的信息披露机制、违法举报机制、违法惩处机制、损害赔偿机制等实施机制的建设，使得“五水共治”的机制长期有效发挥作用。

　　重视治水市场制度建设。我省的水制度建设走在全国前列：一是在全国最早开展区域之间的水权交易。2000年东阳市和义乌市签署了全国首例水权交易协议。二是在全国最早实施水污染权有偿使用制度。2002年发端于嘉兴市秀洲区、2007年扩展于嘉兴市、2009年在全省推进的水污染权有偿使用和交易制度，不仅实现了以最低成本达到水环境保护目标的效果，而且促进了经济发展方式的转变和产业结构的转型升级。三是在全国最早实施省级水生态保护补偿机制，并将水生态补偿机制扩展到省际，促进了流域治理的和谐发展。在国家财政部和环保部的支持下，浙江省与安徽省在新安江流域实施了全国首例跨界横向水生态补偿制度，有力保障了新安江安徽省出境水质的稳定改善。

　　重视治水考核制度建设。我省治水工作的绩效考核亮点纷呈：实施差异化考核制度，对于承担千岛湖水生态保护任务的淳安县等生态功能区不考核GDP；实施奖惩结合的出入境水质考核制度，对于出境水质好于入境水质的区域给予奖励，对于出境水质劣于入境水质的区域加以惩处；设立“大禹鼎”，授予“五水共治”走在前列的先进县市区。

　　治水工作具有地区差异，但是治水制度具有普遍适用性。浙江“五水共治”所形成的制度体系、制度结构尤其是市场制度，对于全国生态文明制度建设具有示范意义。

　　【作者为省生态文明研究中心主任、宁波大学校长】