从省内部分区域的试点到2015年初《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》的正式出台，我省综合执法体制改革正在全面展开。在权力清单、责任清单的基础上，综合执法的推进对于浙江率先基本建成法治政府具有重要意义。

　　理性把握综合执法范围：“点单制”+“统一协调论证机制”

　　关于纳入综合执法的范围，《意见》的设计是“21+1+退出机制”，即21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权+沿海市县的海洋综合执法，同时规定退出机制。各地对这一范围设计的总体反响是积极的，但在具体认识上还存在不同程度的差异，有些地方认为应该一步到位、全部统一地在全省推进；也有更多的地方认为应当结合各地实际，由市县决定各自行政区域内的综合执法范围。

　　对此，我们认为，在推进综合执法的早期，不宜一刀切式地要求所有市县在《意见》确定的全部领域实施综合执法，也不能没有任何标准地将决定权授予地方。基于这两方面的考虑，提出如下三条建议：

　　在综合执法推进早期，实施综合执法范围的“点单制”。把《意见》所确定的21个领域作为综合执法范围的“一张菜单”，市、县可在该菜单范围内根据本地区实际情况“点单”，但“点单”者应当负有论证本地区在相关领域尚不具备实施综合执法条件的义务。

　　在实施“点单制”的同时，赋予和加强设区市一级综合执法机关的统一协调功能。尽管实施“点单制”，但在设区市范围内应尽量统一下辖各县市区的综合执法范围，以加强各地区执法信息平台建设和上下执法部门之间的平滑衔接。

　　在综合执法推进的中后期，根据各地推进情况，建立以“事项”为单位的综合执法适宜度测评机制，并以测评结果为统一和确定综合执法范围的科学依据。

　　厘清职责边界：完善责任清单+权限争议处理机制

　　很多地方提出，开展综合行政执法后，虽然通过建立部门配合协作机制，协调行政主管部门、综合执法部门分别负责源头监管和后续监管，但实际工作中，行政主管部门和综合行政执法部门各自监管的边界很难界定得一清二楚。《意见》对职责界分问题也提出了相关要求和规则。但要具体落地还需要具体的机制设计，我们就此提出两点建议：

　　充实责任清单的要素，逐条细化综合执法部门与相关业务主管部门的执法监管责任。梳理和细化过程应对涉及的监管事项、监管权限、监管权能、监管环节作出全方位、全过程的界分。

　　创新权限争议处理机制，在政府内部解决执法和监管的模糊地带与真空地带。建议在权力清单和责任清单的基础上，探索由政府编制的管理机构、法制机构等组成的行政权限争议处理机制，在这一机制下根据法律法规和“三定方案”就权限争议作出职责分配决定。

　　深化改革试点：多种模式“百花齐放”

　　从《意见》的精神和试点部署来看，本轮的综合执法体制改革实际上沿袭的是“相对集中行政处罚”的模式，并对其予以扩面和深化。这固然是一种重要的综合执法模式。但从四中全会精神以及有关综合执法的理论解读来看，所谓“综合执法”，其实是一种具有丰富内涵和外延的执法体制改革。其中至少还包括以下几种模型：

　　“大部制式的综合执法”。即把“执法”作广义理解，对同类型的行政管理事项进行整合后实施大部制管理（含狭义的执法），市场监管局便是这种模式下的典型产物。另有一些管理领域，探索实施“大部制式综合执法”的现实呼声也比较高，比如“水管理”、“车辆管理”等。

　　“相对集中行政处罚式的综合执法”。即组建专门的综合执法局（前身是城管执法局），将纳入综合执法范围的行政领域的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权进行集中。

　　“部门（领域）内部的综合执法”。主要指的是在领域内部存在多支执法队伍、多种执法体制情形的，推进实施系统内综合执法。

　　“基层政府作为执法主体的综合执法”。在这种模式之下，最基层的乡镇政府、街道办事处直接作为执法主体，履行相关领域的综合行政执法职能。

　　以上四种模式，各有优劣，对于解决当前行政管理体制和行政执法体制缺陷也各有其不同的贡献和功能。为此，建议我省在推进综合执法体制改革的过程中，拓展视野，允许各地各部门就多种模式试点创新，而不限于“相对集中行政处罚式的综合执法”。

　　强化立法保障：完善和修订相关法规规章

　　本着“重大改革应当于法有据”的基本要求和综合执法体制改革推进的现实需要，加强综合执法体制改革的法规和规章保障是必要的。就近期而言，我们认为以下三方面的法规和规章修订应当提上议事日程。

　　修订《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》。随着综合执法的扩面和“将已设立的城市管理行政执法局名称统一规范为综合行政执法局，并在现有基础上进一步整合行政执法职权和相应执法队伍”的改革措施，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》在条例名称、集中的事项范围、执法协作联动、执法与监管责任分配等方面应作出修订，以为改革实践提供有力支撑。

　　探索制定乡镇街道、开发区功能区综合执法方面的法规或规章。建议在借鉴一些兄弟省市经验的基础上，对实施综合执法呼声较高的乡镇街道、开发区功能区等领域，探索通过法规或者规章授权的形式，法治化地推动其综合执法改革。

　　修订《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》。综合执法的最终目标是严格执法，建成法治政府，因此，建议适应综合执法改革新形势以及由此产生的执法责任和监督新问题，对2000年制定出台的《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》进行修订，强化对综合执法绩效的监督，巩固和提升改革成果。

　　【作者单位：省社会科学院法学研究所】