核心提示：“十三五”的大幕渐渐拉开，深化改革已成为各地加快发展、全面建成小康社会的迫切需求。为保证改革创新的“领头羊”不成为“替罪羊”，激励干部大胆闯、大胆试，近年来，我省多地在容错纠错机制创建方面进行探索实践，给予干部一定的“试错权”。

给改革者撑腰 为担当者担当

我省多地探索容错免责机制调查

本报记者 吕 玥 李 攀 通讯员 密良锋 王依友 叶 茜

　　改革如摸石过河，难免深一脚浅一脚，甚至被石头硌了脚，更难免因突破既定规则而迈错了步伐。如何看待这些“错误”，怎样对待这些“犯错”的干部？向来领改革风气之先的浙江再度先行先试，2015年10月，省委出台激励干部干事创业治理“为官不为”的意见，要求全省各地建立改革容错免责机制。

　　近年来，各地在探索建立容错纠错机制方面也进行了诸多探索，为敢于作为的干部撑腰鼓气，为敢于担当者担当。

　　官渡风波：

　　对敢担当者免于追责

　　早春的绍兴市镜湖新区内，一片名为上下官渡的水域明澈清静，引人流连，据附近村民讲，这是这片水域30多年来都不曾有过的景象。

　　然而，望着这片平静的水域，46岁的灵芝镇党委书记陈继瑞心情却不能平静，一年前因这片水域而起的一场风波，几乎覆盖他的工作生活。

　　绍兴，因水而兴。上下官渡所在的水产村也不例外。30多年前该村就因水产养殖而生，附近11个农业村的养殖户被抽调合并成为一个水产村。多年来，一代代承包者不断打下箔桩、拉起围栏、投放网箱，虽然带来了经济效益，但对水体造成的破坏也有目共睹。

　　对于这样的水环境，灵芝镇党委书记陈继瑞一直想治。2014年，机会到来。正值灵芝镇按照省里的有关部署开展“五水共治”工作，需要对域内水面进行清理整治，而水产村上下官渡1790亩养殖水面又即将承包到期。灵芝镇抓住这一契机，经镇班子会议讨论研究，决定对水产村的这部分水面以市场价格统一流转给镇政府，再物色承包者进行生态养殖。

　　照理，公开招投标是必经程序。但如果这片水域又被个人承包者中标，难以确保承包者是否会为了长远利益而放弃眼前利益。

　　为避免可能出现的尴尬，陈继瑞提出不进行公开招投标，由水产村集体承包管理这片水域，镇班子成员当时也支持他的想法。

　　然而陈继瑞的考虑，并未得到水产村个别村民的认可。去年5月，一封信访件“飞”向纪委，直指陈继瑞借“五水共治”名义，私下将鱼塘承包给水产村党支部书记。

　　信访件所称的“私下”，就是指镇政府未公开进行招投标的做法。去年上半年，越城区一项重点工程因种种客观原因未进行公开招投标，一位相关正科级干部就被处以党内警告处分。

　　陈继瑞明白，虽然国家现行法律对招投标范围没有明确规定，但区里有规定和程序，这个边界不应越。可是自己不越界，这片水域可能又要等到下一个6年承包期到期后才能开始治理。

　　在与村集体签订承包协议后很长一段时间，陈继瑞内心一直忐忑。但去年6月由绍兴市委市政府出台的《关于建立健全党员干部容错免责机制的实施办法（试行）》，又给他一些期待。

　　区纪委的调查最终证明了陈继瑞的公心。在向灵芝镇镇政府有关领导及工作人员和水产村干部、村民进行调查了解，查阅有关会议记录、流转协议等材料后，越城区纪委认定“灵芝镇镇政府流转水产村养殖水面，对推进‘五水共治’工作有利”，陈继瑞也没有为自己、他人和单位谋取利益。虽然其本人并未提出免责申请，但越城区纪委根据《办法》精神，最终未对陈继瑞处以实质性的处罚。

　　条件严格：

　　不能成乱作为“尚方宝剑”

　　回首这一场风波，陈继瑞感慨市里制定出台的容错机制“确实是一件好事情”，给“下面真正想做事的人壮了胆子”。

　　而这，正是绍兴市探索制定容错机制的初衷。

　　说起这份容错免责文件的出台背景，绍兴市纪委研究室主任张弛告诉记者，“2014年下半年，市委市政府根据群众反映较多的‘为官不为’现象，要求市纪委牵头制定问责追责办法。不过在调研中发现，一些干部的不作为并非都是不想干、懒得干，而是吃不准、不敢干。”

　　愈来愈多的声音认为，当下各项改革进入深水区，确实需要建立一套问责机制倒逼干部主动作为，干净高效干事，但是对于工作推进中遇到的新情况新问题，也需要建立一套容错免责机制，消除一些干部不敢越雷池一步的畏惧心理，营造一个宽松、宽容、和谐的干事创业环境，为改革创新鼓劲。

　　正是基于这样的现实情况，绍兴市在调研制定问责追责实施办法的同时，也开始探索制定容错免责机制。

　　在免责和追责这对天然的矛盾中，到底什么样的失败可以宽容？什么样的错可以容？

　　记者在绍兴市出台的《办法》中看到，当地规定可以申请容错免责的情形主要包括法律、法规无明令禁止的；符合市委、市政府决策部署的；经过集体民主决策并有书证的等六方面。

　　对比分析目前全省多地已公布的容错机制发现，温州、杭州、台州路桥、宁波海曙等地设定的可免责条件几乎大同小异。

　　“总的来说，设置的条件还是比较原则性的。”张弛介绍，虽然《办法》规定六方面条件缺一不可，不过在实际操作中，最关键的一条是要看法律红线之内，当事人有没有一心为公，是否存在利益输送。

　　记者在2012年就印发的《新昌县重点项目建设推进工作免责办法（试行）》中看到，免责申请情形的第一条就是“主观上以推进重点项目建设为目的，且无徇私行为的”。

　　虽然原则概括，但细看各地容错免责机制的实施情况，整个核查流程十分严格，认定步骤也非常慎重。

　　在这一过程中，谁来决定免责最为关键。从我省各地建立的机制看，“判官”角色主要由纪检监察机关扮演。多地出台的容错机制，明确指出相应单位和个人因改革创新失误出现受到追责情形时，可在启动问责程序后的3至7个工作日内，由所在单位党组织按照干部管理权限向相应的纪检监察组织提出书面免责申请；纪检监察机关随后开展调查，出具书面调查报告；根据调查结果，由纪检监察机关会同组织人事等有关部门作出认定意见，必要时递交相应党委、政府讨论决定和备案。

　　值得注意的是，包括绍兴市在内，多地设计的容错免责机制都提出了一个“暂缓”程序。即对一时难以定论的情形，可以暂缓做出决定，实行暂挂制，一般暂挂时间不超过3个月，期满给予结论性意见。

　　“这也是为了保证每一次容错免责都足够谨慎、严谨。”一位纪委工作人员指出，无论是条件还是程序的设置，《办法》都严格划清了容错和乱作为的界限，尽可能确保创新和改革的前提是小心求证、科学决策，而宽容失败的前提是杜绝腐败。

　　零申请数：

　　“操作性困局”仍待破题

　　据了解，绍兴市并非我省最早推出容错免责具体办法的地级市。

　　早在2014年4月，温州市就在全省地级市首推容错免责机制，鼓励党员干部大胆去试、放手去干。然而近两年时间过去了，记者了解到，温州市本级和各县市区都没有收到单位和个人的书面免责申请。这样的情况，在省内多地并不鲜见。

　　对此，不少地方的纪委干部和部门工作人员认为，现行申请容错免责的条件“不能跟下面的实际情形一一对应”，或是目前一些干部认为这一机制欠缺操作性的一大原因。

　　“这也是我们现在遇到的一个困惑。”张弛坦言，只要有自由裁量权存在，就有追责问责风险，就可能用到容错免责办法。而在具体情况中界定责任非常复杂，判断一项情形能否免责，和行为发生的时间、地点、具体背景等都密不可分，地市一级层面很难列出一张全面细致的免责情形清单。

　　对此，绍兴市环保局、环境监察支队支队长吴靖深以为然。他告诉记者，单以环保执法为例，就有这一领域的许多特点。

　　比如以前因为经济发展需要，在不少地方都存在环保执法不到位的情况，现在要去解决历史违法问题的过程很难。而且十八大以来，尤其是新的环保法实施以后，规定和要求越来越高，但一线执法人员力量上却很难配套，有些区县一线执法人员只有四五个人，却要面对上万家企业，被追责问责的风险极高。

　　现在绍兴市出台了容错机制，在吴靖看来无疑是“开了一扇门”，让人“看到希望”了，尤其对一线执法人员更有保障。但他同时也希望，容错的情形可以根据各行业的情况进一步细化，比如在环保执法领域内制定一张容错免责清单，使得容错机制更具操作性。

　　记者调查发现，目前全省已出台容错机制的地区，在具体操作方面尚缺乏细化的标准。

　　去年底，台州路桥区在酝酿容错机制时就已经意识到现实操作性的重要性。路桥区纪委书记林金祥告诉记者，一方面它要有利于“犯错”的个人、单位参照执行提出免责申请，也要有利于纪检等部门有所依据及时介入调查，给予准确认定；另一方面还要可以避免一些人借着干事创业的名义行违法乱纪的事情。但参考其他先行地方都没有经验借鉴，最终路桥区不得不继续“摸着石头过河”。

　　“容错机制本身就是一项改革，没有先例可循，操作上的细化需要依靠大量实践和具体案例的累积。” 林金祥说，在现有的框架下，路桥区将不断探索实践，在条件成熟的情况下，加快制定出更加详细的容错正面清单和负面清单。

　　科学决策：

　　扎紧问责“篱笆”更重要

　　容错免责机制目前遇到的一些难题，某种程度上也反过来对追责问责提出更高的要求，容错免责机制往往是在启动追责程序时发挥作用。

　　在容错免责机制尚不成熟、还需探索的前提下，扎紧问责这道“篱笆”就更显重要。

　　包括路桥区在内，不少地方目前施行容错机制的一大特色就在于容错免责与严格追责并举，该区今年下发给干部的简明工作手册中，特地将领导干部“为官不为”问责办法置于容错免责机制前。

　　林金祥认为，容错机制应是基于干部在干事创业中，主观能动作用的有限性和客观上的不可抗力而设的。也就是说，决策失误发生后，只有那些决策者主观上是为了创新地解决问题，主观上已经尽到了审慎的义务，才可以减责或免责。但是，对这一切的认定，只有靠完备的、科学的、动真格的追责机制。没有追责机制在前，容错机制的出现，就可能为一些人逃避责任提供更好的“保护伞”。

　　上虞市纪委监察局副局长郑德生对此深有体会。去年上半年，一位高铁新城管委会的干部忧心忡忡地向他表示，由他负责的一项工程，因为设计单位为追求更好的建筑质量和表现效果，采用了一种新型建筑材料，结果在施工前发现需要变更预算造价，大大超过了上虞区有关规定,按照规定要被问责。

　　“如果简单地按照规定来，那我们就可以直接问责，但是经过调查剖析，我们发现整个过程确实做到了小心求证，科学决策，新增工程量以及由此引起的造价变更也确实是项目实施所必须的。”郑德生告诉记者，这一调查情况提经区政府常务会议讨论后，相关干部被免于追责。

　　在不少地方的纪委工作人员看来，这也是他们研究制定容错机制希望实现的一种效果：在鼓励一些干部改革创新之外，执纪执法机关也应强化一种理念，在追责问责过程中实事求是，能够根据具体情况宽容改革创新的做法和相关人员。

　　“行政讲求的是效率，法治强调的是程序。党员干部在具体工作中一般应讲求程序，但是在强调效率优先的特殊情况下，希望执纪执法部门对于突破程序的情形慎重问责。”陈继瑞表示。