浙江大学中国农村发展研究院院长、教授 黄祖辉

　　党中央提出到2020年要解决好“三个一亿人”的问题。第一个一亿人是指要促进一亿农业转移人口落户城镇；第二个一亿人是指要改造一亿人居住城镇棚户区和城中村；第三个一亿人是指要引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。解决“三个一亿人”的问题，实质就是要有序推进农业转移人口的市民化，为此，必须要以城乡联动改革为突破口、以新型城镇化为载体、以就地就近和分类有序为导向。

　　第一，推进城乡联动改革，加快区域农业转移人口市民化。区域性城乡联动改革的重点是解决区域自身农业转移人口的市民化，通过区域农村产权制度改革，彻底打消农民进城顾虑。其基本思路为：以“不侵权、不损财”为原则，在保障进城农民农村基本权益不受侵害的提前下，对农村土地（包括林地）的农户承包权和经营权、农户宅基地的使用权及其房屋所有权进行确权颁证，实现农民“有户籍才有权”向“有证才有权”转变。同时，应搭建多种形式的农村权益流转和交易平台，鼓励农民自愿有偿退出和转让土地承包权、宅基地使用权和房屋所有权。

　　第二，加快农村转型发展，推进区域农民就近转移和就地市民化。目前，农村仍有大量需转移的富余劳动力，因此，通过农村转型发展、农业产业的接二连三和功能拓展、农村中小城市的发展和产城融合——实现农村富余劳动力就地就近转移与市民化，将是推进农村转移人口市民化的有效途径。在这一过程中，一是要发挥块状经济优势，加快农村工业转型发展，大力培育和发展农村商贸、物流、信息等服务业，引导农民在农村从事二、三产业，实现就地“转产”就业。二要大力发展高效生态现代农业和乡村休闲产业，促进农民由“自耕农”向“经营大户”或“职业农民”转变，引导农民“转身”就业。此外，要通过农村新社区和新市镇的建设，引导农民向中心村、中心镇集中居住，实现农村人口就地城镇化和市民化。

　　第三，完善流动人口管理，实现跨区域农业转移人口有序市民化。一要优化“积分”体系，以科学衡量农业转移人口的社会价值与个体价值，提高绩优型农业转移人口的市民化激励。二是要优化自律体系。要将有合法住所、稳定职业、缴纳社保等作为农业转移人口市民化的基础条件，规范农业转移人口的市民化行为。三要优化管理体系。要加快建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，以解决好农业转移人口和流动人口管理中经常面临的上级政府“看不见，管不着”，下级政府“看得见，管不着”的问题。

　　第四，改善城镇空间布局，优化农业转移人口空间分布。目前，我国普遍存在大城市人口压力过重，而不少地、县域城镇对人口、产业吸引力不足的问题。合理布局区域城镇空间，引导人口和产业向中小城市集聚就显得尤为重要。要按照以人为本、环境友好、大中小城市和城市群合理布局、城乡发展一体化的新型城镇化发展思路，加快城市群空间规划和功能定位，使其成为人口与产业的核心载体；要按照新型城镇化空间布局规划，加快基础设施配套，建设便捷高效的城际交通网络，提高区域通勤水平，推动高新技术产业、资金密集型产业和劳动密集型产业在各级城市间的均衡发展。

　　五是加快产业结构调整，优化农业转移人口产业分布。目前，我国已到了产业结构调整与转型升级的关键时期，要通过产业结构的转型升级，实现劳动力结构的优化和农业转移劳动力在产业上的均衡分布。首先，要把加快发展信息与网络服务业、现代商贸与物流业、休闲养生与旅游业、投资与金融服务业等第三产业作为重点，以引导农业转移劳动力和农业富余劳动力在第三产业就业。其次，要通过制度设计、政策引导等手段，坚持“拦、梳、挤、引”并举，遏制产业零门槛的无序发展。“拦”，就是要对新增产业设定准入门槛，从源头上把控低端劳动密集型产业的发展；“梳”，就是要通过市场机制与政府调控，对现有的低端劳动密集型产业加强调控，实现转型一批、转移一批和淘汰一批；“挤”，就是要加大市场管理和排查力度，运用法律法规及相关政策，对高污染、高能耗以及明显存在相关隐患的企业，坚决予以关停；“引”，就是要引导企业根据自身特点，按照产业分工规律，在不同等级城镇合理布局，实现产城一体和城乡一体。

　　六是提升社会治理水平，促进农业转移人口更好融入城市。解决农业转移人口城市融入问题， 不仅关系到区域经济社会的持续稳定发展，而且还是“以人为本”新型城镇化的本质要求。为此，一定要以包容开放的心态，认识农业转移人口对经济社会发展的贡献，各级政府应创新人口服务管理理念，实现对农业转移人口从防范式、管制式为主的管理向服务型、治理为主的管理转变。要通过公共服务保障体系、社会治理体系以及包容开放体系的完善，增进进城农业转移人口的“经济生存融合”、“社会交往融合”与“心理认同”。