1992年7月，省人大常委会颁布《浙江省村经济合作社组织条例》，全省各地普遍建立了作为农村双层经营体制组织载体的村经济合作社。同年，社会主义市场经济改革目标确立。随着我省城市化、工业化、市场化发展的加快推进，城中村、城郊村、园中村等撤村建居村经济合作社，率先开展了以村经济合作社股份合作制改革为主要内容的农村集体产权股份合作制改革探索实践，开启了我省探索社会主义市场经济体制下农村集体经济有效实现形式的征程。浙委发〔2014〕7号《关于全面深化农村改革、加快推进农业现代化和城乡发展一体化的实施意见》明确提出，到2015年底完成村经济合作社股份合作制改造。

　　农村集体产权股份合作

　　制改革的初步成效

　　这项改革，全省经历了自发探索试点（上世纪90年代初到末期）、引导鼓励开展（2000年至2004年）、稳步有序开展（2005年至2013年）、全面部署推进（2014年以来）的过程。截至2014年6月底，全省有9523个村社（约占总村社数32%）完成改革，累计量化集体经营性资产581.4亿元，界定股东1365.3万人，其中温州、嘉兴市所辖县市区和杭州江干区、宁波江东区、湖州德清县等共28个县市区已基本完成改革，实现全覆盖，取得了明显成效。

　　（一）强化了农民集体财产权利保障，推动了农民经济人身份与社会人身份的分离

　　改革坚持集体所有制不变，以合作制为基石、引入股份制，将集体资产（不包括农民依法占有的承包地、宅基地等）折股确权到人，使集体成员从植根于户籍关系的社员身份转变为依托于财产关系的股东身份，赋予了农民清晰而有保障的集体财产权利。

　　从资产量化范围看，资源性与公益性资产普遍不作量化，一般按经营性净资产量化折股。在部分经济欠发达地区，如云和县针对集体经济普遍较为薄弱的实际，只作清产核资、不量化价值，直接明确股份到人。

　　从股种设置类型看，集体股普遍不再设置，一般以人口股为主、农龄股为辅，按人配股、按户发证；少数村社还设有土地股等；人口股具有表决权和分红权，其他股种只有分红权。

　　从股权管理方式看，一般实行静态管理“生不增、死不减、可继承”，少数实行动态管理。德清、海盐、云和等地一律实行静态管理；江干区等地未撤村建居的村社实行动态管理、按年调整，撤村建居后实行静态管理。

　　从股权权能搞活看，实行静态管理的村社，经股份经济合作社同意允许在社内流转。德清县允许在全县范围内农村集体经济组织成员之间流转；江北区、云和县推出了股权向金融机构质押贷款的制度。

　　（二）促进了农村基层社会和谐稳定，推动了产权政策性配置与市场化配置的耦合

　　改革坚持最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，坚持化解历史形成矛盾与增进资源配置效率并举，促进了农村公平与效率的双向构建。

　　折股确权“初次配置”注重公平，体现宽接收、广覆盖，使改革形成了“皆大欢喜”的局面。针对农嫁女、农转非、自理口粮户、蓝印户口、小城镇改革户籍迁移等特殊群体、弱势群体，区别不同情形，全额或差额保障其股份权益，化解了村社长期积累的一大批矛盾纠纷和历史遗留问题。

　　流转交易追求效率，创造条件发挥市场在资源“二次配置”中的决定性作用，推进公开公正透明流转交易，防范集体资产流失。德清设立了县级农村综合产权交易中心，将集体资产股权、土地承包经营权等纳入交易中心统一流转交易；平湖成立市、镇两级联动的农村产权交易中心；温州市搭建了全市统一的农村产权交易市场。

　　在集体经营管理班子的监督激励机制上有了新探索。江干区在全省率先推出了股份经济合作社“独立董事”制度，拱墅区探索了在职班子成员“职务股”制度。

　　（三）创新了农村集体经济实现形式，推动了集体封闭型经济向开放型经济的提升

　　坚持农村社区性集体经济组织性质不变，在集体产权制度上引入公司制治理结构，强化了农民主人翁意识和地位，增强了集体经济发展动力，拓宽了发展路子。

　　增强了发展集体经济的内生动力。在传统集体产权治理结构下，社员“占有多少份”、“能得多少益”模糊不清，对集体资产运营管理的参与、支持度远远低于最优水平，主要依靠上级行政监管和推动；改革后，从体制上解决了“占多少份”问题，农民与集体之间形成了按股分配的利益联结机制，对收益分配的意识强化、诉求凸显，对村社干部带领发展集体经济形成倒逼压力，进而增强了管理发展集体经济的干群合力与内生动力。

　　拓宽了发展集体经济的有效路子。传统集体经济是一种封闭型社区经济，局限于集体自有资金、资产、资源的配置，经营内容以资源发包、资产租赁为主；改革后，得益于产权清晰化和“准公司制”创新，集体经济向“开放型经济”跃升。一方面，采用项目股份制的方式面向股东、社会及其他经济组织等多主体筹措项目建设资金，提升了集体“三资”开发利用的广度和深度；另一方面，开始走出社区寻找开发项目，或是由股份经济合作社抱团开发，或是参股到其他市场主体中进行投资经营。如平湖市新埭镇9个股份经济合作社共同出资成立公司，新建4600平方米小商品市场，购置1万平方米标准厂房，租金收益按出资比例分红到社。

　　（四）消解了城乡一体发展体制束缚，推动了新型城镇化与新农村建设的协同共进

　　改革坚持不改变农民家庭对土地承包经营权、宅基地使用权的合法占有现状，赋予农民更加清晰的集体资产股权，消除了深化户籍制度改革的一个重要障碍，促进了人、财、物等资源要素在城乡之间的自由均衡配置。

　　有利于促进城镇化和增加农民财产性收入。在农村社区转为城市社区的地方，为农民真正融入城市提供了持续稳定的股份分红收入，如江干区2013年19家股份经济合作社3.51万名股东人均分红8119元，促进了“人”的城镇化；在农村社区，变“财产拥有了农民”为“农民拥有了财产”，股权成为农民的“活存折”，有利于破解进城“人户分离”问题。

　　有利于促进新农村建设和乡村人口集聚。在行政村撤扩并、开展中心村建设的地方，采取股份合作制方式进行合并重组，化解了村社之间实力强弱和贫富差距而导致“并村不并心”的难题，实现了资产融合、农民融合；改革后农民在乡村之间的迁移不再与集体经济收益分配关系挂钩，明确在原村社享受，消除了集体财产权益两头不着落的隐患。

　　有利于促进农业现代化和适度规模经营。包括股权在内农村“三权”的清晰化，使农民放心、安心地流出承包土地经营权，促进农业规模经营。

　　农村集体产权股份合作

　　制改革存在的主要不足

　　从调研中有关部门和基层反映情况看，当前村经济合作社股份合作制改革主要存在以下四个方面的不足或挑战：

　　（一）在有关问题看法上有争论，认识尚需统一

　　针对改革全覆盖的要求，部分基层干部认为经济薄弱村没有或很少有经营性资产，公益性、资源性资产也无市场价值，甚至还负有不少债务，股份无实际价值，没有必要改革。这种看法忽视了改革在固化集体财产关系上的长远意义，导致部分地方宣传和推进改革的措施未能有力跟进。

　　针对集体资产量化的范围，一些基层干部觉得只量化经营性资产，步子还不够大，应对全部集体资产进行彻底量化。这种看法没有认识到公益性资产、资源性资产难以货币计量经济价值的现实，没有看到股份在收益分配中已涵盖全部资产收益的实际，资产量化折股的实质在于明确和固化农民个人在集体总股份中所占的比例。

　　针对股权静态管理的政策要求，少数人认为要对未撤村建居村社的股权实行动态管理，防止“死人有股份、活人无股份”。这种思维沿袭了早先农村土地承包中“生增死减”的惯性，忽视了“权跟人（户）走”的改革取向和基本立场。

　　针对深化改革的方向，个别人简单地把集体经济组织的特点视作弊端，要求将其全部完全改造为独立的公司制企业。这种观点，忽视了其在坚持集体所有制、稳定和完善农村基本经营制度上的功能和底线，以偏概全地误将所在区域已经完全城市化的股份经济合作社改革方向视作农村地区股份经济合作社的改革方向。

　　（二）在配套政策支撑上不到位，瓶颈亟待突破

　　集体财产的确权颁证不够到位。因历史和政策原因，未完全为集体建设用地、农用地和业已存在的集体物业等资产依法颁发土地证与房产证，影响了资产权属的法律效力，削弱了集体经营管理行为的合法性有效性。

　　税收激励政策不够到位。据基层反映，改制后的村社尤其是撤村建居后的股份经济合作社，经营收入主要来源于物业租赁收入，应缴税费有房产税、租赁营业税及水利建设基金、教育费附加、城市维护建设税等，税率合计约为租赁收入的17.65%，还要征收企业所得税和分红所得税。股份经济合作社承担着相应公共服务职能，按照纯市场主体征税不尽合理，对改革形成了逆向激励。

　　工商登记政策不够到位。虽明确执行村经济合作社工商登记政策，但实践中将村委会作为出资人，部分地方参照股份有限公司的方式明确出资人，由于股东人数一般远超过200人的上限，可操作性不强。

　　金融机构认可不够到位。金融机构不认可“股份经济合作社”的法人地位，只认可“村经济合作社”，导致部分地方改革后仍保留了原牌子，以便办理信贷。

　　（三）在改革深化提升上受制约，机制有待创新

　　股权流转受制约。尽管允许社内流转、部分地区向社外流转放开，但股权背后依旧附着了成员资格所固有的土地承包权、宅基地的再次无偿分配权及计生倾斜政策等，导致股权难以流转起来。

　　经营机制搞活受制约。农民对经营风险的回避心理强烈，重大投资经营项目一人一票制表决难形成一致意见；在平均持股和现有村干部报酬管理体制下，董事会成员一般只能拿到由上级政府核定的薪酬，主要靠责任心和奉献精神，缺乏开拓创新的物质利益激励。

　　经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员，经营能力普遍偏低，职业经理人引进困难，加上农村能人普遍外出务工经商，后继能人缺乏。

　　农村产权流转交易平台建设滞后。面上建立农村产权流转交易平台的县市区还较少，部分已建立的，相关交易规则及资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等配套制度未能及时跟进。

　　（四）在发展集体经济上压力大，扶持急需加强

　　发展空间小。城郊地区受规划管控，部分村社所在区域在城镇规划上无项目安排，不符合规划的物业却需拆除；村级留用地政策在县级层面未有效实施，已实施的地方指标少、落实难，办理手续时间跨度长；农村山区则普遍缺乏兴建物业项目的区位优势，集体经济增收缺少路子。

　　社会负担重。公共财产覆盖力度还不足，尤其是“撤村建居”社区，公共财政的阳光未能及时均等覆盖，股份经济合作社承担着社区保洁、治安、绿化、道路修建养护、公共设施维护等经费，少则十来万元、多则几十万元；且在转为城市社区过程中原村社公益性资产的移交处置缺少补偿。

　　分配要求高。原社员变股东后，分配意识强化乃至膨胀，不仅要求分红，年年分红且年年有提高，有收益要分红、没有收益也要分钱；部分村社干部为“凝聚”人气，也存在实施超收益分配或无收益分积累的冲动。从实际看，2013年全省年收入10万元以下的集体经济薄弱村社占了39.1%，当年有净收益的村社仅占47.4%，具备分红实力与条件的村社比重不到5%；江干区57个村社中19个有分红，海盐105个仅4个分红，德清县160个仅7个分红，而欠发达地区分红则更是极个别。

　　农村集体产权股份合作

　　制改革需重点把握好的

　　几个问题

　　省委要求今年底前全面完成农村集体资产股份合作制改革，时间紧、任务重，工作涉及面广、政策性强、利益关系调整复杂，需要党政主导、依靠群众、综合施策，更好地发挥各级、各方面参与和推动改革的主动性、积极性、创造性，以确保按期完成改革任务，取得改革预期效果，从而为加快健全和完善城乡发展一体化体制机制交上一份满意的答卷。从调研的情况看，搞好下一步农村集体产权股份合作制改革，需要重点把握好以下几个问题：

　　（一）坚持党政主导，进一步加大行政推动和政策扶持力度

　　调研中，我们感到农村集体产权股份合作制改革不是单靠村经济合作社能自我实施的，更需要党政主导。一方面，赋予农民更多财产权利，健全城乡发展一体化体制机制，是党委、政府不可推卸的职责和义务；另一方面，党委、政府不仅是广大农民财产权利的维护者，也是改革“红利”释放的促进者，能事半功倍地推进包括户籍制度、要素资源的市场化配置等各项改革。因此，党委、政府要负起主要责任，加大行政推动和政策扶持力度，把股份合作制改革列入深化农村改革的重点工作来抓，加强组织领导、建立联系包干制度，配足配强改革业务骨干队伍，加强改革重要意义和具体政策宣传，倒排时间、落实任务责任，集中精力、狠抓督促指导，形成自上而下贯通一体的推进机制。

　　要加快为集体所有土地与房屋等资产确权颁证，确保集体资产全面取得有效法律凭证；加快完善股份经济合作社工商登记办法，建立健全符合农村集体经济组织性质与职能、有利于保护广大股东（社员）权益的简便易行登记制度；加大税费减免力度，以改革前村社的税收负担为上限，对涉及股份经济合作社的各项行政事业性收费，给予政策优惠，对物业项目建设和租赁收入相关税收、所得税与股东红利所得税等，除上缴中央部分外，地方留成部分予以减免；加快公共财政均等覆盖农村社区进程，减轻村社对社区公共服务支出负担；全面实施和优化村级留用地政策，加大集体经济发展项目的财政投入扶持力度，推动经济薄弱村与无收益村的转化，发展壮大集体经济，让农民手中的股权产生和获得更多财产性收入；推动金融机构转变观念，对股份经济合作社视同村经济合作社给予信贷支持和利率优惠。

　　（二）充分依靠群众，切实找准最广大农民群众的利益平衡点和公约数

　　农村集体产权股份合作制改革是对农民利益关系的重大调整，直接涉及每家每户每人的切身利益。在人员“生增死减”、“进增出减”传统集体产权安排方式革除之际，对农民集体财产长久利益关系作出界定固化的重要时刻，政府要从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度，坚持走群众路线，促进顶层政策设计与群众实践创造有机融合，依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数，公开阳光操作，让群众认可、让群众满意。

　　在资产量化上，重在摸清家底，清产核资结果及折股计值资产公开公示，群众有需要的，可进行评估；在股种设置上，重在简便易行，以静态式管理为基本原则，以动态式管理为例外情形，推动权跟人走，允许个别村社多样化、多元化设置；在股权配置上，重在公平公正，目前倡导的“广覆盖、宽接受”、“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”等做法，为基层干部和广大农民群众所认可和推行，可作为妥善处理特殊群体和历史遗留问题、促进改革平稳有序推进的有效法子。

　　（三）审慎稳妥操盘，分步有序有效搞活股权权能

　　调研发现，当下农民群众对集体资产股权流转、抵押、担保、继承等权能需求的强弱程度有所不同，牵涉到的法律关系复杂程度也有所不同，目前普遍以继承为主，无论是经济发达村社还是薄弱村社，股东普遍不愿、不敢流出股权。为此，需要坚持问题导向、需求导向，稳妥操盘、分步推进。当前首要的任务，是要引导目前实行动态管理的股权向静态管理转变，这是赋权活权的基本前提。要因地制宜积极探索研究制订股权流转、抵押机制，按不同股种、不同流向设定流转、抵押的程序与办法，稳步搞活流转和抵押权，在现阶段股权的流转、抵押须经股份经济合作社同意。

　　在股权流转上，对城市化和公司化治理水平较高的股份经济合作社，允许各类股权在社内外流转，在同等条件下优先流转给社内股东；对完全农村地区的股份经济合作社，人口股流转一般以社内为主，审慎向社外流转，如向社外流转，须对相关权利义务关系作出具体约定，除人口股外的其他股种流转可放宽流向范围，但在同等条件下优先流转给社内股东与股东家庭及本社区新增人口。

　　在股权抵押融资上，主要是那些拥有可观、稳定可持续分红的股份经济合作社，可用股份分红作为偿还贷款的保证，实现融资功能，并同步建立不良贷款处置机制。在更大范围内搞活股权流转、抵押等权能，有待加快推进农村土地承包制度和宅基地使用制度改革，明确土地承包权长久化的政策和办法，建立健全适应城乡一体发展要求的宅基地有偿使用制度，进而实现土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股权等“三权”完全分立。

　　（四）加强管理服务，加快构建农村综合性产权流转交易体系

　　对改革后的股份经济合作社，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快构建农村综合性产权流转交易体系，推进农村集体要素资源参与市场化、社会化配置，更好地搞活农民集体财产权能，更好地提升集体资源资产开发利用的广度和深度，更好地促进集体资产保值增值。

　　在流转交易平台建设上，可依托县、乡两级现有公共资源交易中心、农村集体“三资”管理服务中心或土地流转服务中心，坚持整合改造与拓展提升相并举，加快建设县、乡两级联通一体的农村产权流转交易服务中心，坚持服务中心的公益性原则，争取按事业性质建好机构、配好人员、落实好工作经费，尽早力争各县市区基本建立，有需要、有条件的市一级也要建立。

　　在流转交易内容设置上，将依法可交易的农村土地（包括耕地和林地）承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权及住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。

　　在流转交易制度建设上，按流转交易品种制订流转交易管理办法、操作流程规则及相应服务指南，加快培育发展农村资产评估中介服务组织，为流转交易提供社会公允的评估价格，着力防范和化解流转交易价格风险，同步跟进流转交易纠纷调解仲裁体系建设。

　　（五）坚持分类推进，牢牢把握底线思维和市场取向的原则与方向

　　把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求，对改革后的股份经济合作社，坚持集体经济组织的性质不变、基本功能不变，把发展壮大集体经济、实现农民财产权益作为改革的根本目的，因地制宜、分类指导做好改革深化的文章，让农民真正得实惠、得更多实惠。

　　第一类，高度城镇化区域的股份经济合作社。即土地已全部被征收、农村居民全部转为城镇居民、公共服务城乡实现均等覆盖、城乡“二元”结构事实上已不存在，可逐步探索向股份有限公司及相应治理模式转型，走向现代企业，可供选择的模式或路径为母社办子公司、改制为股份公司；个别资产量极少的经民主决策和上级批准，也可终止解散。

　　第二类，即将城镇化区域的股份经济合作社。即已列入城镇规划的建设区域，重在剩余集体土地资源的开发利用上，根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程，有序推进“政社分离”（股份经济合作社与社区管理实行班子分设、财产分开、账目分开），待完全城镇化后走第一类股份经济合作社发展路子。

　　第三类，将长期处于农村地区的股份经济合作社。即长期为农村双层经营体制下的股份经济合作社，要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线，重在创新和完善经营治理机制，探索项目化持股、企业化经营方式，多措并举发展壮大集体经济，创造更多可分配收益，让农民得实惠。

　　（六）加强立法工作，及早谋划和修订出台《浙江省村级股份经济合作社条例》

　　适应村经济合作社股份合作制改革全覆盖的形势发展，为巩固改革成果、深化改革推进，要超前谋划和及早研究启动《浙江省村经济合作社组织条例》修订立法，修订出台《浙江省村级股份经济合作社条例》，着力将改革实践形成的有关政策制度提升为法规，着力破解相关法律障碍，为新型村级集体经济组织的持续健康发展保驾护航。

　　修订立法将重点解决好四个问题：一是扩展股份经济合作社的性质地位。在确认集体经济组织定位不变的前提下，使之不仅适用于农村地区双层经营体制下的基本经营制度，也适用于转变为城镇地区的股份经济合作社发展需要。二是创新组织治理方式。体现合作制与股份制相结合的特点，明确股东资格、股东权利义务关系和组织治理机制。三是创新规定股权流转、抵押、继承、担保等，厘清股权的内涵、一权与三权之间的关系，为赋予赋权活权提供支撑，推动“三权分离”，做到“一权”的流转不影响另外“两权”的享有。四是健全完善集体资产和财务管理等制度，建立健全现代农村集体资产与财务管理体系。此外，还要适时提请全国人大修订农村土地承包法、土地管理法，制订出台农村集体经济组织法。

　　【作者为省人大常委会党组副书记、副主任，省农村发展研究中心理事长】