邵 峰

　　这10年来，我省按照统筹城乡发展的要求，以“城乡平等”为目标导向，着力破除城乡二元结构，大力推进城乡体制创新，基本构建了以“城乡兼顾”为特征的有利于城乡发展一体化的体制机制及制度框架，开始进入以“城乡融合”为特征的城乡发展一体化体制机制及制度体系改革的新阶段。

　　新阶段的农村改革任务更加繁重、难度越来越大。过去改革主要是在“空白制度领域”建立制度，使那些“城有乡无”的制度变成“城乡兼顾”的制度，其难度在于需要大量增加投入；而新阶段的改革，主要是在“现行制度领域”破除城乡不平等，使那些“城乡二元”的制度变成“城乡一体”的制度，其难度不仅在于需要继续增加投入，而且在于需要突破一些不合理的法律法规政策。过去的改革是在没有房子的空地上建新房，只要有钱就行；今后的改革是在已有房子的地块上建新房，光有钱还不行，必须拆旧才能建新。新阶段的改革不仅需要对过去改革中建立的“过渡性”制度安排和尚不规范的“目标性”制度安排进行完善，而且需要对过去尚未涉及的“硬骨头”进行攻坚，这些“硬骨头”大多是现行法律法规政策中不合时宜、相互矛盾、过于笼统、尚未涉及的内容。新阶段的改革全面进入深水区和攻坚期。

　　新阶段农村改革的目的是“促进城乡融合发展”。也就是要以保障农民权益、增进农民利益为核心，以让农民平等参与工业化城市化农业现代化进程、公平分享工业化城市化农业现代化成果为主线，以完善制度内容、健全制度体系为基本要求，全面调整不适应工业化城市化农业现代化同步发展的生产关系和上层建筑，彻底破除城乡二元结构，不断完善并日益健全城乡发展一体化体制机制及制度体系。其主要特征是：

　　改革目标由完善微观体制扩大到健全宏观体制。过去的改革是围绕农业增产增效、农民增收致富，以稳定和完善家庭承包经营这一农村基本经营制度和以公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度为基础，变革农村生产关系，培育农村经济的市场主体，其目标是要在农村完善市场经济的微观体制。新阶段的改革是要围绕“三农”加快发展和城乡发展一体化，从城市与乡村、经济与社会、市场与政府、政策与法律、基层与高层等更加广阔的领域和更加复杂的层面，全面调整生产关系和上层建筑，彻底破除城乡二元结构，其目标是要形成具有普适性和长效性的城乡发展一体化体制机制及制度体系。与以往相比，新阶段农村改革的目标更具宏观性和长效性。

　　改革内容由变革生产关系延伸到调整上层建筑。过去的改革是围绕加快完善市场经济的微观体制，主要变革生产关系，改革内容相对单一和表层。虽然自统筹城乡发展以来，改革开始由变革生产关系向调整上层建筑延伸，变革生产关系也开始从经济领域向社会领域拓展，但建立的制度大多仍是城乡二元的“过渡性”制度。新阶段的改革是要彻底破除城乡二元结构、形成城乡发展一体化体制机制及制度体系，这既需要进一步变革生产关系，如保障农民土地权益、改革收入分配制度；又要更多地调整上层建筑，如修改不适应的法律法规、推进城乡公共服务法制化、完善乡村治理制度等，改革涉及的范围越来越广、层次越来越高。与以往相比，新阶段农村改革的内容更具广泛性和深层性。

　　改革方式由实行单项独创转变到推进多项联创。过去的改革是围绕突破农村经济发展中的突出矛盾，改革对象相对独立，可以在县域相对封闭环境中，采取“基层创造、中层推广、顶层规范”自下而上的方式进行。新阶段的改革是要围绕形成城乡发展一体化体制机制及制度体系，改革对象成批出现、相互关联，层次高、范围广、风险大，需要在特定封闭环境中，采取“顶层设计、上下互动、左右协同”自上而下的方式推进。这就要求在继续发挥基层群众积极性的同时，更加突出顶层设计，更加注重上下互动、横向沟通，并且风险可控。与以往相比，新阶段农村改革的方式更具联动性和配套性。

　　过去10年，统筹城乡发展的巨大成就来自于改革创新；今后一个时期，城乡发展一体化的每一个实质性进步还是要靠改革创新。要按照习近平总书记考察广东时提出的“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”的要求，以更大的政治勇气和智慧，向城乡二元结构的制度安排发起全面冲击。

　　（作者系知名三农问题研究专家）