耕地保护共同责任机制系列谈（十三）

努力实现保护耕地与保障发展有机统一

　　鲁俊

　　土地是人类社会生存之基、发展之本、财富之母。嘉兴处于长江三角洲地理中心和杭嘉湖平原腹心地带，地势平坦、一马平川，地肥水美、宜居宜业。早在7000年前先民们就在这块“风水宝地”上勤劳耕作、繁衍生息，孕育了灿烂的马家浜文化，成就了“鱼米之乡、丝绸之府”的盛世美誉。

　　改革开放以来特别是嘉兴撤地建市30年来，全市上下坚持以“红船精神”为引领，奋力推进城市化、工业化、农业现代化，协同提升区域创业创新潜力、人文生态活力、和谐幸福魅力，不断加快科学发展、富民强市步伐。在经济社会发展中，面对没有低丘缓坡和滩涂围垦、补充耕地后备资源匮乏的先天短缺与土地资源刚性需求日益加大等的突出矛盾，嘉兴始终正确处理保护耕地与保障发展的关系，全市在人均GDP跨上1万美元台阶的同时，依然实现了人均耕地1亩左右的保有量。

　　健全共同责任机制

　　努力形成“耕保”合力

　　保护耕地，是全社会的责任和义务。为有效调动方方面面的主动性、自觉性，推动土地资源“大家管、大家用”，嘉兴市委、市政府出台了《关于建立健全耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的实施意见》，要求各级党委切实加强领导，将耕地保护工作纳入重要议事日程，定期听取汇报，专题研究部署，对重大问题及时进行协调；要求各级政府对辖区耕地保护工作负总责，把共同责任机制建设放到发展全局中统筹谋划和推进，健全耕地保护补偿机制，落实耕地占补平衡制度，严肃查处违法违规用地行为，确保最严格的耕地保护制度层层落到实处；同时，进一步明确市级各相关部门耕地保护的职责、任务，共同担负起耕地保护责任，着力构建起了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作大格局，形成了自觉主动保护耕地的工作合力。

　　大力推进农村土地整治

　　确保耕地“占补平衡”

　　嘉兴缺少耕地后备资源，落实各类建设项目耕地“占补平衡”，主要靠土地整治。全市坚持走新型城市化道路，抓住2008年嘉兴市被省委、省政府确定为统筹城乡综合配套改革试点的契机，按照“先行改革、率先突破”的要求，创新实施以“两分两换”优化土地使用制度为核心的“十改联动”，2009年又启动现代新市镇和城乡一体新社区“两新”工程建设。在推进过程中，认真编制市、县、镇三级农村土地整治规划，先后出台一系列政策文件，并将农村土地整治复垦纳入市委、市政府对各县（市、区）党委、政府工作目标责任制考核。突出将土地开发整理复垦工作转变提升为农村土地整治，着力搭建城乡国土开发、结构调整优化的平台，统筹保障发展与耕地保护。自1998年起，嘉兴大力推进农用地整理暨标准农田建设，全市连续15年实现耕地“占补平衡”。2012年，全市农村土地整治复垦市级验收13557亩，超额完成12200亩的年度目标任务，建成高标准农田7521亩。2011年7月国家八部委检查组对嘉兴城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治进行清理检查时，对全市工作给予了充分肯定。

　　打造耕地保护样板

　　切实提升耕地质量

　　一是推进基本农田保护示范区建设。2006年11月，海宁市被正式确定为国家级基本农田保护示范县，建立了村、镇、市三级基本农田档案，开展了基本农田数据库、基本农田管理信息系统与基本农田网上查询系统的建设，达到了农田建设标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化的“四化”要求。通过示范县建设，基本农田标准化率达到74.24%。嘉兴市国土资源局和海宁市人民政府被评为全国基本农田保护工作先进单位，“海宁经验”及时在嘉兴全市范围推广。二是完成基本农田划区定界。运用信息化技术建立了基本农田保护数据，实现了基本农田划定成果上图入库，已通过省国土资源厅和省农业厅的验收认可。三是推进高标准基本农田建设。2012年，全市共完成高标准基本农田项目62个，建成面积43.58万亩，超额完成37万亩的高标准基本农田建设任务。与此同时，按照《全国土地整治规划（2011~2015年）》要求，确定嘉善、平湖和海盐为高标准基本农田建设示范县，3个县（市）已完成“十二五”高标准基本农田建设方案的编制与县级论证。

　　全面实施激励机制

　　激发保护耕地积极性

　　一是进一步落实好年度垦造耕地计划，由财政按垦造耕地计划单列预算编制资金使用计划并落实支付。二是建立健全耕地和基本农田保护补偿机制，对承担耕地和基本农田保护责任的农村集体经济组织和农户实施补偿奖励，2013年补偿标准不低于每亩50元，有条件的地方可以逐步提高。三是鼓励高标准农田建设。整合造地改田资金、农发资金和水利配套设施投入等各类涉农资金，优先安排用于农村土地整治项目，推进高标准农田建设。四是制定实施垦造耕地后续管护政策，从新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业开发部分等涉农资金中落实专款，保障新增耕地3年以上后续管护的资金需求。五是完善市域补充耕地统筹机制，每年度由市财政安排一定经费，对完成统筹任务较好、市域内跨县（市、区）调出指标或市域外调入指标的县（市、区）给予一定奖励。六是建立县（市、区）、镇（街道）政府耕地保护动态巡查机制，实施“网络化、网格化”管理，在机构、人员、资金和装备上给予保障。七是充分挖掘耕地垦造潜力。根据水域保护规划和区域水系规划，在确保生态环境保护和水域占补平衡的前提下，结合农村土地整治，对失去使用功能的断头浜、废弃浜以及滩涂等其他非耕地或未利用地资源进行合理有序的开发与围垦。

　　“五招”节约集约用地

　　夯实“耕保”基础

　　一是建立健全政府节约集约用地目标管理责任制。自2010年起，嘉兴市在以往签订耕地保护目标责任书的基础上，将节约集约用地主要核心指标纳入目标责任书，并在每年年末进行考核表彰。二是严把供地准入关。各地从实际出发，在省双控指标的基础上，主动加压，进一步提高用地标准。2012年全市新供工业用地合同约定平均容积率为0.95，较上年提高9.09%，按照全年工业用地供应量11208亩折算，相当于节约用地1018亩。三是加快消化转而未供土地。2012年全市共消化转而未供土地面积20316亩，超额完成省下达目标任务。四是推进退低进高、退二进三“两退两进”和低效用地二次开发。2012年全市共腾退低效利用建设用地10151亩，其中直接收回土地5061亩。到2015年末，全市力争腾退低效建设用地3万到4万亩。五是积极争创国土资源节约集约模范县（市）。2011年嘉兴5县（市）节约集约模范创建考核全部达标，海宁市、平湖市被评为首届全国国土资源节约集约模范县（市）并各获得500亩新增建设用地指标奖励。

　　建立“七个一”与“联席会议”机制

　　严格管护耕地

　　“七个一”就是组建一个强有力的“两网化”管理领导机构，制定一个符合实际、行之有效的实施方案，建立一个市、县（市、区）、镇三级网格化体系，建设一个先进的执法监察“两网化”管理信息系统，建立一支精良的国土资源执法监察队伍，拥有一本土地法律监督员上岗证，制定一套完善的管理制度和考核体系。以“七个一”为抓手加强耕地保护监督检查，确保违法用地早发现、早制止、早处理。同时，建立法院、检察院、监察机关、公安机关、财政、国资委、国土资源等相关部门组成的联席会议制度，实行定期会商，做好案件移送工作，及时通报土地违法犯罪案件查处、执行和审判情况。

　　总之，这些年嘉兴市深入实施“保发展保红线”工程，坚持以推进统筹城乡综合配套改革等为切入点和突破口，突出总量管控、增量争取、存量挖潜等多管齐下，切实把最严格的保护耕地和最有效的节约集约用地贯穿于推动发展转型、发展惠民的全过程。2012年嘉兴实现生产总值2885亿元，同比增长8.7%，财政总收入471.92亿元，其中公共财政预算收入257.73亿元，分别增长13.4%和13.8%，全市城镇居民人均可支配收入35696元,农村居民人均纯收入18636元，分别增长13.2%和11.5%，其中农村居民收入水平已连续9年位居全省第一。实现了保护耕地与保障发展的有机统一和互动双赢，也为嘉兴今后一个时期全面打造创业创新城、人文生态城、和谐幸福城和现代化网络型田园城市，加快物质富裕精神富有现代化建设奠定了坚实基础。（作者系嘉兴市委书记）

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　　近年来，嘉兴市不断健全耕地保护共同责任机制，切实把落实最严格的耕地保护制度贯穿于推动发展转型、发展惠民的全过程，实现了保护耕地与保障发展的有机统一。下一步，嘉兴市将贯彻全省“812”土地整治现场会暨“百万”造地保障工程总结表彰会精神，坚定扎实有效推进农村土地整治，进一步落实最严格的耕地保护制度。