21世纪与20世纪相比，在政治、经济、文化等方面都发生了翻天覆地的变化。处于现在这个风口浪尖上，社会保障这个领域当中也应当引入新的东西，新的思维，新的想法。

　　学术研究现状

　　当前社会保障研究，从1985年开始已有20多年历史了。20多年，超越性的进步是必然和必需的。超越有三：第一，要超越教科书式的社会保障概念体系。这是应当考虑的第一个问题，目前此类教科书名目繁多，但是大多内容雷同。教科书始终介绍一个固定的概念体系，该概念体系到了21世纪以后，是不是会产生变化，其实是应该考虑的。第二，超越20世纪的社会保障思维定式。例如以社会保险为中心的社会保障框架，可能到了21世纪以后其价值以及结构都值得考虑。第三，超越对国别社会保障制度进行研究的框框。现在研究社会保障的不乏留学归国的海归，他们从哪个国家回来就极力推荐那个国家，且一概而论地说好。但任何一个别国社会保障制度不加思考地用于中国，是否适用值得推敲。值得庆幸的是，目前学术界已经能提炼各国的社会保障制度中的精华，综合而成中国式的社会保障制度。反思学界对社会保障制度模式的理解，依旧流于表面，实际上，只要我们认真思考，新兴的21世纪的社会保障模式呼之欲出，大有取代旧式社会保障模式之势，引领整个世界走向一个新的境界。

　　变化着的世界

　　20世纪社会保障主要是与工业化、城市化和现代化相配合，到了20世纪后半期，尤其是到80年代以后，我们这个世界已经向后工业化、逆城市化和后现代化转变，同时全球化、信息化、环境保护主义等等掀起的新浪潮，已经从根本上改变了整个社会经济大背景。尤其21世纪初出现的金融风暴、经济衰退、甚至经济危机，无一不是对当前的工业化、城市化背景的映射。所有社会以及经济政策，都应该引起学界的反向思维。整个社会背景出现变化，如果社会政策、社会保障依旧停留在以往的思维定式的基础上，则可能出现很大的问题。

　　20世纪的社会保障制度是以社会保险制度为核心的，而社会保险制度又是与充分就业密切联系。凯恩斯主义是主张充分就业的，福利国家也是建立在充分就业的基础上。在美国的社会保障理论当中，直截了当地就把社会保险制度称作与职业相关的社会保障制度。而到21世纪，劳动就业状况已经发生了巨大变化，很多国家的非正规就业都占据了极大比例。90年代的美国资料数据中，就提到非正规就业（可理解为没有正式劳动合同，没有社会保障）约占四分之一。中国城市中非正规就业估计要占到30%。在这样的背景下，以充分就业为基础而建立的社会保障制度已逐渐显出颓势。如何使社会保险制度继续与时俱进，成为当今世界各国都面临的一个严重问题。其中最为突出的是失业保险的完全失效问题。我们知道，失业保险都是有期限的，中国的失业保险期限是24个月，这是世界上最长的。这里有一个假定的前提，意味着大多数失业者能够在24个月内再就业。但事实是，劳动者在退出正规就业后，不一定会再次进入，也可能是进入非正规就业市场或一直失业。这种有周期的失业保险无法解决真正的劳动力市场矛盾。在中国来讲，失业保险的作用是作为从失业到低保的过渡。

　　90年代初，瑞典等北欧国家推行积极的劳动力市场政策，即给失业者提供技术培训，技术培训期间可领取失业津贴。培训一段时间之后，有一段求职期，比如三个月或半年，到时候找不到工作，就再培训，然后再求职，如此循环。这样做的优点是失业者实际处于政府控制之下，处于循环中的培训者在法律上并不属于失业。更早一些，有20世纪30年代美国大萧条时期的罗斯福新政，用以工代赈的形式让失业者修公路、铁路，搞植树造林，等等。

　　中国经济社会发展到今天，正经历一个拐点——从生存型模式走向发展型模式。这个转变基于两个基本估计：一是社会已基本完成原始积累；二是个人基本温饱问题已解决。改革开放30多年了，前30年我们为脱贫而奋斗，而到了今天，目标应该有所调整，发展的驱动力应该是消费。什么是市场，市场的本质就是消费，没有消费哪来的市场。如果中国老百姓自己不消费的话，那就不可能建立健全的市场，没有市场也就不可能有市场经济。要达到小康社会、和谐社会，要可持续发展，我们一定要发展消费。

　　但是现在，消费被社会保障拖住了后腿。没有社会保障，医疗跟不上，儿童上学就会有问题，老年人养老也有问题。当今的中国人都倾向于储蓄，而非消费。我们的社会保障，绝非白花财政的钱，实际上是一种社会投资，是在解放中国人的消费能力。

　　21世纪中国应有的社会保障

　　21世纪中国社会保障应是怎样的？第一，人性化；第二，可持续；第三，求适度；第四，行得通。人性化就是要将以增进和改善民生为终极目标。但现在我们常常讲，社会保障是给国企改革配套的，或者说是社会稳定器。从这两个目标来讲，我国似乎是达到了目标，但是社会保障的根本目的是民生。

　　中国的社会保障改革分两个阶段，90年代以前是以“配套”和“稳定”为目标的，2002年以后才正式提出以民生为目的，发展为基本公共服务均等化。中国社科院社会政策研究中心曾经在90年代提出过一个概念，叫做“基础—整合”的社会保障制度。提出，所有的社会保障项目都应该分成“基础”和“补充”两个部分，政府的责任就是保障基本生活水平。补充项目则是以资产建设为主，这个我们下面再说。还有“整合”是指社会保障制度是一个整体。现在老年人讲退休金不够，但实际上讲的不是生活费不够，而是将来生病了怎么办？老年人最担心的是这个。换句话说，如果有一个很好的医疗保障制度的话，养老金压力可能就不会这么大。另外一个原因是，1996年以后，大批国有企业职工下岗失业，他们突然不交费了或者只是象征性地交费，这个制度当然马上就资金紧张了。

　　我们提出的想法是，21世纪的社会保障要从另外一个角度来考虑：一个是资产建设。把收入变成资产，再把资产变成资本，在这点上，个人账户能够起到很大的作用。第二是扶贫。可以通过扶贫脱贫的，就不用现在最低生活保障的办法，不能通过扶贫脱贫的鳏寡孤独人员，方才给予低保，且低保的水平要提高。第三个方面，小额贷款。通过借贷形成资本，投资获利，然后再还贷，再借贷。最重要的是，小额贷款是不需要抵押的。所以21世纪的社会保障应该考虑这样一些新的手段，资产建设、扶贫、小额贷款等等。其方式可能是经济政策与社会政策的整合，而不是以前的经济政策就是经济政策，社会政策就是社会政策。

　　新的社会保障当中，贷款是个很重要的概念。我国应把养老作为长期的目标，投入5年、10年以后就可以贷款，以此解决住房问题；若干年之内还款，然后等你的孩子长大，可以再贷款，解决子女的教育问题——通过这样的方式，让“死钱”变成居民手上的“活钱” 。这样的话，社会保障本身才会对公民具有吸引力。而如果从20岁交钱一直到60岁才能领取养老金，只是一种强制的力量。当然，贷款必须和养老目标挂钩，如果不能偿还贷款的话，养老受影响。

　　还有一个理论上的假设，一个人从出生到逝世，这么一段时间内，其实有很多关节点，上学、工作、结婚、生子、一直到退休，还会在一些不确定的时候，碰到疾病、伤残、失业、工伤等等。再做一个基本的假设，一个人一生中，只要社会给他机会的话，他（她）能够创造的财富应该远远大于他（她）一生必需的消费，这样的话，我们是否可以把他（她）的一生做一个妥善的安排。上学、工作、结婚、生子这一段时间是非常困难的，因为年轻工资少，但是进入养老保险系统以后，我们是不是可以给他贷款，然后慢慢还，但是要加利息。通过这样对一个人的一生做个比较完善的安排，使他一辈子挣的钱在他这一生当中平均地使用，遇到关节点时还可以得到足够多的钱，这样的社会保障才是21世纪的社会保障。