党的十六届五中全会明确要求“促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”

　　选择适合国情的城镇化道路

　　目前，关于中国城镇化道路仍然存在着许多争论，归纳起来主要有以下四种意见：一是大城市论；二是中等城市论；三是小城市和小城镇论；四是大中小城市和小城镇协调发展论。本文坚持主张走大中小城市和小城镇协调发展的道路，并着力主张大力发展各类城市的数量，形成完整的城镇群体系，努力提高城市的人口容量，改善城市的空间布局，严格控制城镇土地的盲目扩张，实现城镇的高度有序的集约化发展。

　　——关于优先发展大城市的主张。其有利的论点主要有：一是城市规模效应；二是大城市能提供更多的就业机会，孕育更大的市场；三是大城市具有国际影响力，能有效地参与国际市场竞争。反对的理由有：一是“大城市病”是长期困扰大城市可持续发展的巨大难题；二是大城市效益高，但投入也相对较大，中国的经济发展阶段还没有到大规模建设大城市的阶段。

　　——关于优先发展小城镇的主张。其有利论点：一是城镇化的成本低，投入相对较少；二是城镇化过程平稳，社会转型的震动相对较小，符合大众人口城镇化由农村到小城镇，小城镇到中等城市，中等城市再到大城市的一般规律；三是大力发展小城镇有利于城乡统筹发展。反对的理由主要有：一是小城镇就业机会少；二是小城镇基础设施较落后，如果提高基础设施建设水平，则投资效益又不高；三是小城镇造成面上的环境污染日益严重。

　　——关于优先发展中等规模城市的主张。其有利论点：一是可以避免大城市的膨胀病，又能克服小城镇的规模不经济问题，中等城市已成为世界性城市化发展的潮流之一；二是如果同时考虑城市规模效益和城市建设投资成本，则中等规模的城市具有最高的投资效率；三是中等城市是大城市的郊区化和小城镇成长的主要归属。反对的理由有：一是中等城市的市场竞争能力有限，不能提供高层次的需求，如大型娱乐项目和国际性的活动空间等；二是对上一层级的大城市和下一层级的小城镇，都具有一定的依赖性，难以形成自身城市发展的特点。

　　十六届五中全会《建议》指出：“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。”目前，我国坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路。从实际情况看，这既符合城镇按规模大小具有一定的功能分工与合作的关系，共同构成一个结构合理的城镇群体系的一般城镇理论的原理，又是现阶段我国城镇化发展对各类城镇都有所需求的客观实际的要求。

　　与发达国家相比，我国城市数目太少（日本１０万人以上的城市有２２１座，美国３万人以上的城市１１００座），城镇体系不完善，空间布局也不协调。因此，大中城市的发展要增加数量，以不断增强大城市创造就业机会的能力。目前，中国建制镇密度已达２１．１座／万平方公里，平均每个县级行政区７．１个，已与发达国家小城镇的密度相差无几，因此，未来中国小城镇应当主要在提高质量上下功夫，特别是东部地区要率先建立一批实力强大的小城镇，努力探索城乡协调发展的新途径。我们必须明确，无论今后城镇化如何发展，中国的国情决定了未来２．５亿农村转移的新增城镇人口中将有１／３要靠小城镇发展来容纳。

　　建设新农村必须推进城镇化

　　建设社会主义新农村，首先是地方政府作为城乡统筹重视“三农”问题的一种倾斜政策比较早就提出了。以前比较普遍的做法是建新村，改造农民的住宅，同时实行改水、改厕、改灶、改路、改电等。

　　也有理解建设社会主义新农村就是坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。主要是解决农村基础设施建设问题、农村基础教育问题、农村医疗卫生保健问题、农村低保为中心的扶贫救助体系建设问题等。

　　也有认为建设社会主义新农村包含了未来农村改革和发展全部内容，如国家对农业的支持和保护体系建设；农村税费改革之后综合改革的相关内容，如乡镇机构改革、农村义务教育、县乡财政管理体制改革等；鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织；健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制等。

　　必须特别强调的是，城镇化发展道路和建设社会主义新农村的方式都可以有这样那样的途径，但惟一不能动摇的是推进中国城镇化战略的决心。新农村建设历史上也有这样那样的经验教训。应该明确建设社会主义新农村是国家城镇化战略的一个重要补充。人地关系高度紧张是中国的基本国情，不可能奢望重新将农民留在农村来解决中国的“三农”问题。

　　目前中国的非农产业就业率达到５３％，高于城镇化率超过１０个百分点；也就是说有１．３亿非农就业在农村实现。另外，还有１亿多农民工已经进城。近几年，各类城市的面貌改善很快，这里面农民工所做出的贡献有目共睹。城市发展已经不可能离开农民工，城市的可持续发展也依然如此。中国城镇化的高速增长已不可逆转。因此经济发展核心、体制改革的重心应该在这部分人身上，哪里是农民工集中的区域，哪里就是经济增长和可持续发展的重点，也是城乡统筹的关键区域。

　　通过建设社会主义新农村，中国农业、农村和农民依靠国家公共财政的支持和自身的努力，可以不断改善生产、生活条件，最终改变农村经济社会的落后面貌。但是，最终“只有减少农民，才能富裕农民”，解决中国“三农”问题的根本出路，依然是继续实施和完善推进城镇化发展的战略，在城镇化的进程中实现城乡统筹，实现人口、劳动力在城乡经济、社会结构的转移和调整。惟有如此，建设社会主义新农村才可能积累起发展资金，国家向贫困地区转移支付才有财力支撑，公共财政的阳光才有条件普照广大农村。

　　（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）