■ 徐东涛

　　习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。立法是法治运行的起始环节，立法质量的高低直接影响后续的执法、司法、守法的实际效果，也是法治化营商环境的重要内容。2019年10月，我国首部关于营商环境优化的综合性法律《优化营商环境条例》公布，其中第7条指出，“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施”。在此背景下，各地掀起了以地方立法推进区域营商环境优化的浪潮，为优化营商环境、推动高质量发展提供了法治保障。

　　营商环境地方立法的探索与实践

　　一是在内容设定方面，各地的立法条款坚持问题导向、突出地方特色、回应市场需求，着力解决营商环境中存在的市场准入难、融资难、政府诚信缺失等问题。就立法内容的规范性而言，营商环境地方立法中的一些表达，和法律规范的准确表达相比仍有一定偏差，存在政策话语与法律术语的融通性不足等问题。

　　二是在法律实施方面，各省市地方立法规定了大量鼓励和支持市场主体开展营商活动的条款，旨在对地方营商环境优化过程中迫切需要通过立法保障实施的事项予以规范。然而，一系列鼓励性、支持性条款尚未形成完善的规范体系，在相应的执行保障措施上，需要进一步增强在具体执行中的可操作性。

　　三是在协同治理方面，各地立法致力于推动建立统一的市场准入和监管规则。在加大省际合作力度的同时，各省市立法侧重于规定地方政府在营商环境优化中的职能、作用及具体措施，针对省市内部不同层级、地区、部门间协调配合的监管机制有待进一步完善。

　　四是在信用监管方面，各地立法规定将各类不同对象纳入公共信用信息系统，并采取跨行业、跨领域、跨部门失信联合惩戒措施，提高信用监管的威慑力。在针对失信联合惩戒分类管理的实施环节中，各地立法在规范化操作方面还需进一步完善。

　　五是司法保障方面，各地立法普遍体现了司法条款的重要意义，但总体占比不大。优化营商环境需要持续深化司法体制改革，为此各省市立法都规定了相应的司法保障条款。与政府职能和义务规定相比，这些条款在数量安排和具体内容上仍有完善空间。

　　营商环境地方立法的优化路径

　　一是重视问题导向与法律体系的融通。地方立法的关键在于国家法制统一原则基础上的因地制宜。由此，地方立法应立足自身特色，融入原创性、差异性的优化营商环境具体措施，形成具有地方辨识度的标志性立法成果。在强调“地方特色”的同时，应从实现问题导向与法律体系的融通出发，就计划纳入立法中的政策、经验、举措能否为法律规范体系所涵盖，是否能够融贯到既有法律规范体系之中，加以仔细考察和研究。同时，在立法文本表述上注重法言法语，避免出现不规范表述情形。

　　二是将倡导条款与立法实施有机结合。地方立法要“立得住、行得通、真管用”，避免单纯地制定出“鼓励性”“促进性”“倡导性”的条款，在数量上把握好此类条款的“度”，并设置相应可执行和可操作的规范性条文，确保立法便于执行实施。具体而言，优化营商环境立法要尽量避免不能执行、过于抽象、笼统、原则性的条文，制定出明确具体、具有针对性和可执行性的条款。

　　三是建立地方立法与政策执行的协调机制。协同治理的价值在于有利于形成统一的“规范域”。针对省市内协同不足的问题，地方立法中可规定不同层级、地区、部门间的联席会议机制、法规政策常态化协调和清理机制，以保障优化营商环境立法和政策执行的协调统一。其中，就不同层级而言，可规定省市区域内各行政区的规范性文件备案审查机构应当建立统一的备案审查标准。就不同地区、部门间的协同而言，立法中可规定如下内容：一是要求不同地区和部门定期共同组织开展政府规章、规范性文件清理工作；二是明确清理工作的原则和标准、工作机制、工作程序、工作责任分工、结果处理方式等；三是建立常态与动态第三方评估机制，评估立法执行情况及实施效果，及时清理不符合营商环境的政策措施。

　　四是明确信用惩戒范围和失信修复机制。市场主体守信履约是形成良好营商环境的必要条件。就信用监管而言，地方立法应就依法依规实施失信惩戒，明确社会公共信用信息范围、构建失信主体信用修复机制等作出相应规定。具体而言：一是严格把握失信惩戒的适用标准，确保纳入失信被执行人名单符合法定要求；二是严格限定严重失信主体名单设列范围，对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，实行清单制管理；三是建立信用修复机制，对于积极配合执行并履行义务的被执行主体，采取多种手段进行信用修复。

　　五是对标国际标准增设司法保障条款。在地方立法过程中应更加重视司法保障条款对优化营商环境的重要作用，采取系统性制度设计。与政府职能和义务规定相比，在条款数量安排上适当提高司法保障条款的比例，以高标准司法服务优化营商环境。就具体内容而言，一方面要对标国际司法标准，在司法保障如何优化营商环境的未来发展方向上借鉴世界银行营商环境评价指标的设置，规定与之相适应的司法保障程序、方式和质效提升的实现路径；另一方面要聚焦司法实践路径，可以重点从关注中小投资者、强化执行合同、抓好破产审判等方面展开规范设计，体现司法助推营商环境优化的担当和作为。

　　（作者为中共浙江省委党校浙江省“八八战略”创新发展研究院研究员）