人们关注的焦点，首先是在四大主体功能区的划分标准。

　　“争论一直存在，但是最后‘十一五’规划还是将之吸收进来了。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长杨朝光说。四个主体功能区最早就是由该所提出来的。

　　根据规划纲要的表述，四个主体功能区的划分依据是“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”。

　　但是这些指标如何分解，目前并没有一套成熟的指标体系。国家发改委国土开发与地区经济研究所回应说，目前是“先有理念，再有实践，逐步总结”。

　　从目前理念来看，四个主体功能区里面禁止开发区边界最为明确，“十一五”规划纲要也将禁止开发区域名单做了单列，例如国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域即属禁止开发区。

　　限制开发区域大部分也给予了明确。按照限制开发区域的定位，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。“十一五”规划纲要列出部分限制开发区域的功能定位及发展方向。

　　例如对安徽大别山土壤侵蚀防治区，其限制开发的功能定位是实行生态移民、降低人口密度、恢复植被。

　　而对经济发展最为关键的优化开发区和重点开发区的边界划分却最为模糊，这对地方政府来说也最关心。

　　一般观点认为，重点开发区主要是指中部地区，优化开发区域主要是指东部沿海地区。因为按“十一五”规划纲要的界定，重点开发区域是指环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；而优化发展区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。

　　对这种认识，杨朝光给予了否定——“例如江苏的苏南、苏中、苏北，情况就不一样，不能一概划为优化发展区。再比如西部，很多地区属于限制开发区和禁止开发区，但重庆、成都、陕西的渭河平原地区等都不属于此类。”

　　他透露说，四个主体功能区的划分，有一套原则和标准，例如人口和产业密度等等，今后会细化，会通过市场和法律的手段实施。