2035年的浙江，是什么样的？蓝图已就位。不久前，国务院正式批复《浙江省国土空间规划（2021-2035年）》（下称《规划》），这也是我省第一次实现“多规合一”的空间规划。

　　面向2035年，《规划》提出，构建形成“一湾引领、四极辐射、山海互济、全域美丽”的国土空间新格局；紧密结合区域协调发展等重大战略，处于长江经济带发展、长三角一体化发展战略交汇区的浙江，也在《规划》中彰显发展雄心：打造长三角世界一流城市群金南翼、未来版“富春山居图”。

　　从生产、生活到生态，国土空间的结构优化与经济结构发展的空间结构变化相呼应，更要以前瞻式的眼光，构建支撑新发展格局的国土空间体系，牵引高质量发展。这张蓝图如何绘就，又如何从蓝图擘画走进现实？

有底线 更练肌肉

　　国土空间规划，是个新事物。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

　　2022年，我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发实施。去年下半年起，包括江苏、广东、宁夏、海南、山西、福建等地在内，全国多地的国土空间规划陆续得到国务院批复，国土空间规划逐步从编制走向实施与治理新阶段。

　　“这是一套全新的空间规划体系。”浙江大学公共管理学院教授、浙江大学土地与国家发展研究院副院长岳文泽说，以前多部门主导的专项规划，虽各有侧重，但在城乡接合处等交互区域，同一块地的开发强度、管控方式可能存在重叠冲突。“多规合一”，就是要解决各级各类空间规划实施中存在的问题，形成法定化的国土空间开发保护蓝图，为国家发展规划落地实施提供空间保障。

　　岳文泽参与了《规划》的部分编制和评审工作。“不同于以往开发优先、规模优先、效益优先的增长逻辑，此轮规划将生态优先置于前所未有的高度，这与经济发展到现阶段水平出现的结构性问题相关。区域、城乡、陆海，空间规划的系统优化，重点就是要解决发展的不平衡不充分问题。”他说。

　　省域内，《规划》系统优化农业、生态、城镇空间布局，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先序划定了三条控制线。

　　“这三条控制线是浙江调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”省自然资源厅一级巡视员顾浩介绍，浙江是全国“三区三线”划定试点省份之一，突出安全发展的底线约束，重在为可持续发展留出空间。

　　此前，浙江已印发《关于加强生态保护红线监管的实施意见》，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。《规划》明确，到2035年，全省生态保护红线面积不低于3.67万平方千米。

　　持续筑牢生态安全屏障的同时，《规划》提出要持续完善自然保护地体系，强化绿水青山就是金山银山转化的空间支撑，体现出保护和发展统筹兼顾的理念。

　　“说这一轮《规划》重保护不重发展是一种误读。它强调发展不是没有限制和约束的，未来一段时期，我们需要的是支撑生态文明、高质量发展双轮驱动的空间载体。”岳文泽说，《规划》要为浙江的粮食安全、生态经济发展、创新型产业做好空间保障。他形象地比喻道：“如果以前的空间利用还有‘虚胖’的地方，新一轮规划就要着力于练出‘肌肉’。”

　　拿粮食安全来说，山多地少的浙江，人均耕地面积只有全国平均水平的30%左右，要把饭碗牢牢端在自己手里，《规划》提出到2035年，我省的耕地保有量不低于1876万亩，永久基本农田保护面积不低于1652万亩。

　　浙江是全国最早建立“田长制”的省份之一，目前已形成6.6万名省市县乡村五级田长和村级巡查员“5+1”的田长体系，耕地保护责任已具体落实到村、人、地块。

　　在保护基础上，《规划》谋划“百千万”永久基本农田集中连片整治工程，要推动“小田”变“大田”，改善耕地碎片化问题，还要逐步把永久基本农田全面建设成为旱涝保收的高标准农田，实现耕地和永久基本农田数量有增加、质量有提升、生态有改善、安全有保障、收益有提高。

　　而城镇开发边界扩展倍数控制在2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内，则是全国通行的标准。

　　“放开手脚用地的日子已经一去不复返了。”顾浩说，浙江是资源小省、经济大省，要用有限资源推动高质量发展，空间开发必须从增量扩张逐步向存量盘活、结构优化和质量提升转变，着力打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的发展路径。

挖存量 也创增量

　　《规划》中勾勒的浙江国土空间新格局，概括起来是“一湾引领、四极辐射、山海互济、全域美丽”。

　　其中，“一湾引领”和“四极辐射”，重在以环杭州湾经济区为核心，塑造引领未来的新增长极，全面提升杭州、宁波、温州、金义四大都市区和中心城市能级；“山海互济”和“全域美丽”，涵盖“一县一策”推动山区海岛县高质量发展、全面深化新时代“千万工程”等内容，旨在以高水平均衡支撑共同富裕示范区建设。

　　“新格局如何形成？从空间规划角度看，牵引高质量发展，就要强化区域间的要素流动，推动存量空间的有机更新、活力再造，挖掘增量空间的潜力。”省自然资源厅空间规划局副局长汤小橹说。

　　城镇空间层面，浙江的增量资源将聚焦于保重点、保民生、促共富，投向重大项目的用地保障，教育、医疗、养老等公共服务设施和农村基础设施，以及山区县“产业飞地”建设、山海协作“飞地”建设空间布局等。增量配置与存量盘活挂钩，盘活的存量越多，可使用的增量空间也会越多。

　　“多规合一”后，新一轮《规划》覆盖山水林田湖草等全部自然资源要素，可以通盘统筹协调区域、城乡、陆海、地上地下等各类空间。记者了解到，与省级有关部门和各地协同，《规划》统筹了交通、能源、水利和新型基础设施的规划布局，谋划和梳理了近远期5200多个重点项目，为新动能释放留足发展空间。

　　与浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要实现有机衔接，《规划》为长三角一体化示范区、浙江舟山群岛新区等国家级新区平台，“万亩千亿”新产业平台，杭州城西科创大走廊、甬江科创大走廊、G60科创走廊等重点区域、重要产业平台做好了空间保障。

　　存量的重点，则在于调结构、提升利用水平，促进土地使用实现最大化和最优化。“细化到指标维度，《规划》中有一个单位国内生产总值建设用地使用面积下降指标，‘翻译’过来就是强调用更小的空间产出更高的效益，这其实也是从空间维度对产业转型升级、平台能级提升提出了要求。”岳文泽说。

　　陆海统筹也是本轮《规划》的突出亮点。浙江是海洋大省，全省大陆海岸线2100余千米，海岛4300余个，有丰富的湾区、海港、码头资源。《规划》首次将省管辖海域纳入，以海岸线为纽带，串联起陆海空间单元，实现陆海一体的空间协同和陆海联动的要素配置。

　　海洋是支撑未来发展的资源宝库和战略空间。早在“八八战略”决策部署时，浙江就提出“大力发展海洋经济”，近日，浙江海洋经济发展厅挂牌成立，进一步释放出浙江高度重视海洋经济发展的强烈信号。

　　浙江发展蓝色经济的空间有多大？《规划》明确我省63%海洋空间为适宜开发的空间，根据渔业用海、交通运输用海等功能进行类型分区，还预留出3.2%的全省海洋空间服务规划期内的重大项目建设。

　　为进一步激发海洋动能，《规划》将近岸海域、海岛及其依托陆域确定为陆海统筹的重要区域，为象山、温岭等沿海县（市、区）确定了海洋经济地区的主体功能定位，还谋划布局海洋生物医药、海洋电子信息、海洋清洁能源等新兴产业，加强浙江海洋经济发展示范区等海洋经济平台建设。

　　去年，浙江发布实施全国首个海域立体分层设权地方标准，推进海域分层立体使用与确权。针对同一平面海域，水面、水体的空间可分别用于桥梁建设、渔业养殖，而下方的海床、底土空间，则可继续开发建设海底隧道等项目。这种节约集约利用海域空间资源的模式，也意味着同一片海可以立体化开发，进一步提高“亩均产值”。

画蓝图 兼重落地

　　《规划》是浙江省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，也是各类开发保护建设活动的基本依据。传统意义上，规划就是规划，而国土空间规划不光要擘画省域发展蓝图，更兼具公共政策属性，关注规划落地实施的支撑体系以及管理、实施保障等内容。

　　“《规划》不仅要体现战略性、科学性，更关注协调性和可操作性。这样的趋势判断，其实贯穿着好几层关键用意。”岳文泽说。

　　首先一条，就是以人为本的理念。浙江是全国区域差距、城乡差距最小的省份之一，而要高质量发展建设共同富裕示范区，省域的土地利用水平、设施配置标准、空间品质风貌，需要从“有没有”向“好不好”转变。

　　回应群众对美好生活的向往，《规划》提出，根据常住人口多层多样化公共服务需求，完善教育、医疗、文化、体育、养老、托幼等公共服务设施布局，还进一步提出为“都市区级—城镇级—城/乡社区级”三级四类生活圈规划建设指引。

　　例如，都市区生活圈的谋划是重点围绕杭州、宁波等都市区中心城市，在1小时可覆盖服务范围内，提供会展中心、大剧院、大型体育场、博物馆、美术馆、综合三甲医院、高等院校等一系列高端、高能级公共服务设施。

　　记者注意到，宁波市就要求各区县总规为文化地标做出空间预留，明确了学前教育、基础教育、高中教育的指标配置标准以及体育设施、医疗卫生设施均衡布局的要求，比如，每个区（县、市）辖区内至少要有1所三级综合医院。

　　当前，浙江的城镇化水平达到73.4%。针对人口向城市迁移和集聚、区域一体化发展态势，《规划》提出探索浙江特色的新型城镇化，明确“做强中心城市、做特县域县城、做精美丽城镇”的空间发展路径。

　　参考县域综合实力、发展潜力、地理区位等，《规划》明确支持慈溪、海宁等都市网络型，嵊州、平湖等块状集聚型，龙泉、开化等点状特色型县（市、区）分类转型发展。

　　第二条则是生态优先绿色发展理念。《规划》的生态空间部分，不光强调生态安全空间格局、生态保护红线管理，还提出创新绿水青山就是金山银山转化通道和政策供给，以及建立健全生态产品价值实现机制，巩固碳汇空间基础并提升碳汇能力等内容。

　　其中，《规划》将全省生态保护红线范围外、生态资源丰富、生态价值较高、生态产品特色鲜明的“一般生态空间”作为“两山”转化的重点空间。这些重点空间约占我省陆域面积的36%，主要分布在浙西北、浙西南山地区和中部丘陵地区。

　　“从生态保护走向适度利用、生态供给和价值创造，发展方式的转变，也要求《规划》作出相应的前瞻式调整。这也是除海洋之外，浙江可以着力去拓展经济增量的新空间。”岳文泽说。

　　第三条是现代化理念。在提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平方面，浙江有一个突出长板，即数字化水平。目前，浙江已建设全省国土空间规划“一张图”实施监督系统，依托这一省域空间治理数字化平台，我省已初步建成数据全流程“一动皆动”技术体系，从规划到落地实施的全域全要素，可实现全生命周期的监督和管理。

　　再如，浙江处于台风、洪涝、地质灾害等自然灾害易发区域，疫情等突发公共安全事件又对规划提出了更高的要求。为此，《规划》进一步提高全省防灾设施规划建设标准、预留了应对突发事件的应急空间，还提出要规划建设和提升改造一批“平急两用”的医院、学校、体育场馆、仓库、公园、酒店宾馆等设施，平时能运行创造价值，急时能顺利转换投入。