我从投身法学研究开始，至今已逾40年。1977年，我考入杭州大学政治系。在校读书期间，我就对法学产生了浓厚的兴趣，也曾作为诉讼代理人参与庭审，积累了不少实践经验。大学毕业后，我听从学校安排，进入刚成立的法律系工作，自此与法律结下了一生的缘分。这期间，我从南走到北，先后担任过杭州大学副校长、浙江大学副校长、浙江工商大学校长、中央党校（国家行政学院）法学教研部主任，也以律师的身份代理过大量案件的诉讼互动，特别是行政案件的诉讼，同时教书育人，著书立说。从当初的“任务指定”到后来的“内心喜欢”，我立志成为法治中国的坚定践行者，将推进法治中国建设作为我终身的目标。

　　一

　　一个国家法治建设的成效，代表着它的文明程度、道德水准等，也是政治文化的重要体现。新中国成立以来，中国特色社会主义法治理论的形成和实践，经过了很长的历史过程。我认为可以分为三个阶段：第一个阶段是“法制”阶段，第二个阶段是“法治”阶段，第三个阶段是“全面法治”阶段。

　　“五四宪法”的制订，意味着中国步入社会主义的法制阶段。“法制”的重点是落在法律制度上，即要求我们国家方方面面能够做到有法可依。党的十五大提出要推进依法治国，建设社会主义法治国家，“依法治国”被确立为党领导人民治理国家的基本方略，自此，我们从“法制”转型至“法治”。转型背后是对法治功能认识的变化，法成为协调人与人之间、人与社会之间关系的一种标准，是社会的平衡器。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。“全面依法治国”的提出标志着我们国家的法治建设走向了一个新阶段，“全面”就是指法治思维、法治理念在立法、执法、司法、守法进行了全覆盖，即党中央确立的十六字方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。我认为，世界上任何一个国家，如果能够不折不扣地做到这十六字方针，它的法治建设必然是成熟的。

　　中国几十年间的法治建设，走过了西方几百年的历程，这是十分了不起的，尤其是行政法学的诞生和发展，它对于中国的法治建设具有重要意义。从产生过程来看，行政法学的诞生时间要晚于刑法和民法。刑法出现的时间最早，它服务于维护国家统治的需要，主要作用是惩治犯罪。民法则是在市场经济发展到一定程度，人与人之间产生诸多经济关系的条件下产生的。而只有一个国家的民主与法治发展到一定程度时，行政法学才会出现。与民法和刑法不同，行政法学处理的是政府与人民群众之间的关系，将二者摆在平等的法律位置上，公民需要依法、守法，政府同样也要依法行政，一旦越过法律边界，也要接受法律的惩处，因此，行政法学维护的多是人民群众的利益，它的独特意义就在于既防止政府滥用权力，也保障政府有效地管理社会、建设和谐社会，以此保护公民、法人以及组织的合法权益。行政法是公共领域的基本法，更是全面推进法治中国建设的重要一环，创立和发展行政法学则是学者们的使命和担当。

　　中国的行政法学是在一代一代人的“传帮带”中发展起来的。二十世纪八十年代，罗豪才、应松年、王名扬等一批法学家投身行政法学建设，从无到有，填补了国内行政法学领域的空白。比如，罗豪才教授从宏观层面出发，站在政治学、宪法学等高度研究行政法学，在行政法学基础理论方面的研究上作出了“他人无可替代”的贡献。应松年教授是我的导师，我在中国政法大学读书期间，跟随着他参与了许多次立法方面的工作，得到了很多的指导。在这些前辈的努力下，我国的行政法学迅速地发展起来。1988年，浙江温州出现了首例“农民告县长”案，我作为农民的诉讼代理人参与了二审诉讼活动。这个案件是新中国行政诉讼史上，也是新中国民主与法治史上的一个标志性事件，它反映了中国公民对行政诉讼制度的普遍呼唤，催生了《中华人民共和国行政诉讼法》的出台和行政诉讼制度的普遍建立。在一系列的法律实践后，我对行政法的功能有了更加深刻的理解，它是规制国家行政权力的法，我也从内心深处“爱”上了行政法学，坚定扎根于此的决心，并逐渐找到了新的研究领域——“中观行政法学”。

　　二

　　在法学的诸多学科中，行政法学是一门比较年轻的学科，体系形成晚，基础理论弱。如何创建中国的行政法学理论体系，一直是我们努力的方向。

　　中国存在着“宏观行政法学”与“微观行政法学”，我主要倡导“中观行政法学”。相较于“宏观行政法学”“微观行政法学”，它既不仅仅停留在研究行政权在国家政权中的地位，也不沉溺于研究具体行政法律条文的具体适用，而是在现代法治理论的指导下，重点探讨“隐藏”在行政法律条文背后且支配行政法律条文的抽象性理性规则和“精神内核”，它既是一系列抽象理论概念和范畴所组成的严密逻辑体系，也用于指导现实的法治实践。

　　从上世纪80年代末开始，我注重对“中观行政法学”的研究。1989年，我和张焕光教授合著的43万字的《行政法学原理》出版。它是第一本“中观行政法学”的模本，在当时的行政法学界引起很大反响。1998年，我独著的《行政法学》出版，到2023年已修订至第五版，是我国行政法学界连续修订出版时间跨度最长、字数最多的个人教材式独著之一。此外，《行政诉讼法学》《行政强制法论》等著作都是我对于“中观行政法学”研究成果的缩影，主要是从动态的视角，围绕行政主体的行政职权与相对人的公法权利这一“双线”轴心，创设一系列行政法学概念和理论，用以直接指导中国的行政立法、行政执法和行政诉讼。

　　在“中观行政法学”的研究中，我十分注重“正当程序”的研究。中国式现代化伴随着法治现代化，法治现代化又伴随着程序的法治化。新中国的程序法治化过程是一个“从实体到程序”“从法定程序到正当程序”的过程。这过程使我们的执法机关懂得在行使公权力时，不仅要做到实体合法，还要做到程序合法；不仅要遵循法定程序，还须符合正当程序。

　　我们以前的执法行为只重视“实体”，不重视“程序”。1989年中国第一部行政诉讼法的出台，将“违反法定程序”列入应当撤销的“行政违法”行为之一，“程序”观念从此被确立。但当时的“程序”观念只停留在法定程序界面上，未上升为正当程序。

　　法定程序与正当程序本身是一种交叉关系，这就会出现一种现象，即法定程序有些是正当的，有些是不正当的，而正当程序有些被写进了法律，成为了法定程序，有些则并没有，只有当“所有的法定程序都符合了正当性标准”，同时“所有的正当程序都已写进了法律”，这时，法定程序与正当程序才达到了高度的一致和融合。行政执法必然要遵循法定程序，但当法律未对执法行为作出程序要求时，它也并不可以在程序上随心所欲。未来的《行政程序法》就应当将更多的正当程序写进法律，让其变成法定程序。

　　三

　　法治，是一代又一代中国法律学者的梦想。建设法治中国，不仅需要从体制机制上深化改革，也需要人们转变思维方式，真正从内心“信仰法治”。在浙江工作时，除了作为校领导处理一些管理工作之外，我做的最多的事情是进行法治演讲，以此把法治的种子播撒进更多人的心里。2010年底，我被组织调任至北京，担任国家行政学院法学教研部主任。当站在中央党校和国家行政学院的讲坛上时，我将自己定性为“法治中国”的宣传者，向领导干部这一“关键少数”宣讲“全面依法治国”，乃是我的职责。

　　我认为，向领导干部讲深、讲透法治重要性关键在于深入具体的实际案例，不能将法治停留在抽象的概念上，从而充分激发领导干部的积极性，从“心”出发信仰法治，而不是装信，更不是假信。除此以外，各级领导干部在推进依法治国时，要自觉遵循“法律原则”。它是人类法治文明的高度提炼，是构建法治理论和指导法治实践必须坚持的基本准则，它通过法律条文得到表达和体现，但又远高于法律条文。中国法治的进步，需要从依照“法律条文”治国过渡到依照“法律原则”治国。近年来，我组织近30个单位50多位专家，收集、研究和阐发了52项法律原则，主编《法律原则研究》一书，力图将“法律原则”纳入“国家治理”的范畴。

　　中国式现代化必然包括“中国式法治现代化”，一方面，它包含世界法治文明的共性，即公平与正义，公权与私权在法律的调整下达到平衡状态；另一方面，它也要发扬中国法治的个性，打造中国特色社会主义法治体系。对于任何一个国家来说，法治建设都是一条不断进取的道路，推进“中国式法治现代化”，我们还是要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一重要方针。在立法方面，要从社会发展的长远目光来考虑，重视立法的科学性和稳定性，不能一味追求立法的速度和数量，地方上要避免重复立法。在执法方面，严格执法不代表严格处罚，而是严格的法律执行。2021年，行政处罚法进行了再次修订，强调对一些社会危害性不大、情节不严重的违法行为，以教育为主，这愈发体现了我们对于执法文明的重视。在司法方面，要进一步避免干扰司法公正等人情因素的出现，“要让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。在守法方面，不仅要在社会上营造“全民守法”的氛围，也要全面推进依法行政，建设法治政府，让政府也守法。

　　回想自己投身法学研究这几十年的历程，自己有过许多重的身份。特别是在杭州二十几年的职业生涯中，有朋友称我为“校长+教授+律师”三位一体。对于我来说，这三种身份是相互促进的，但我最爱的还是学者身份，因为只有它是永恒的，是指导一些实践和工作的基础。在学术道路探索和跋涉中，我结识了前辈、好友，也培养出了新一代的青年法学家。我想，正是在一代又一代的薪火传承中，中国的行政法学才不断发展，中国特色社会主义法治体系也必将不断完善。