钟灵毓秀、潇洒桐庐，桐庐地处富春江流域中段，山水之美有目共睹。

　　既要环境美，更要和合美。早在2019年6月，桐庐县在全省率先推出基层“一支队伍管执法”，分水镇成为首个挂牌的乡镇；2021年1月，桐庐县成立全省首个县级行政执法指挥中心；探索完善县域“1+4”执法桐庐模式，通过精兵简政、高效协同，切实解决基层“看得见、管不住”和职能部门“管得着、看不见”的问题……

　　近年来，桐庐行政执法体制改革紧扣“权力下放、执法综合”主题，勇担新使命、勇闯深水区、敢啃硬骨头，形成了一批在全省具有示范引领作用的改革成果。

　　桐庐县行政执法局主要负责人说：“我县在‘大综合一体化’行政执法改革试点推进过程中，充分体会到此轮改革的精髓是：执法事项再整合、执法队伍再精简、执法力量再下沉、执法权力再下放，实现执法流程再造、机制重建、制度重塑。”

　　勇担新使命

　　将“大综合一体化”改革进行到底

　　走进桐庐县行政执法管理中心，接待大厅、办案区和综合管理区一应俱全、井然有序。通过“一个中心管执法”，实现办案集成、服务集成和监督集成，有力助推执法规范化建设。

　　事项怎么整合、权力怎么下放？这是“大综合一体化”行政执法改革成败的关键所在，也是改革的难点所在。

　　桐庐县行政执法改革肇始于2019年6月，在分水镇试点先行，首开全省乡镇街道“一支队伍管执法”先河，首创“县属乡用共管”的队伍派驻模式；成熟于去年1月，桐庐县成立全省首个县级行政执法指挥中心，构建“1+4”（综合执法+市场监管、交通运输、生态环境、卫生健康4支专业执法队）的执法格局。桐庐县通过先试先行，不断总结改革经验，形成了一套行之有效的“经典打法”。

　　纵向下沉，明晰权责，做好“放”的变革。

　　县乡两级一直来就有“权力下放易、人员下沉难”的难题，试点之初，桐庐在分水探索“赋权于乡镇”的权力下放模式，即人员编制到乡镇，组建综合行政执法队，行政处罚由乡镇作出。

　　万事开头难。在试点过程中，桐庐遇到3个主要问题：一是编制下不去，乡镇无参公编制，人员编制仍保留在原单位；二是能力跟不上，乡镇是否接得住、能不能依法行使权力，存在权力过于集中和行政败诉风险；三是地区有差异，小乡镇、大乡镇不平衡，队伍不能形成合力。

　　为此，在第二轮县域集成改革中，桐庐探索出了“县属乡用共管”的片区派驻模式，即由县综合行政执法局派驻执法队伍，承接全部综合行政执法职权，并赋予乡镇统筹指挥权。这样既解决了赋予乡镇执法权的问题，实现了乡镇“一支队伍管执法”，又防止了乡镇由于法律基础薄弱、权力过于集中而产生的执法风险问题，使乡镇“权责一致”。

　　横向归集，优权增能，做好“统”的变革。

　　“大综合一体化”行政执法改革不是简单的职能整合，更不是权力责任之争。桐庐在全县行政执法“一盘棋”的定位下，做好“加、减、乘、除”四种破解难题的方法，将行政执法改革推向深入、进行到底。

　　先做加法，解决“事项怎么并”的问题。近30个部门组成研讨、论证团队，历经多轮征求意见，形成涉及24个部门2600余项综合行政执法事项清单，超过50%的执法事项纳入综合执法范畴，覆盖80%的行政执法领域，远超省定指标，形成县域“1+4”的格局。

　　再做减法，解决“机构怎么减”的问题。按照“编随事转、人随编走”的原则，通过机构整合、撤销的方式，全县精减5个执法机构，61个执法编制划转到执法局，最大限度实现用更少的人、干更多的事。

　　后做乘法，解决“力量怎么统”的问题。构建一体化指挥体系，成立全省首个县级行政执法指挥中心，统一指挥调度全县监管执法力量，形成“1315”快速处置机制，推动县乡两级高效协同、执法联动处置。

　　最后做除法，解决“效率怎么提”的问题。推进数字化改革，打造多渠道案源智慧归集场景、跨部门协同监管场景、执法高效处置场景，实现“执法情况一屏感知、执法处置一舱指挥、执法态势一云研判、执法要素一库支撑”，极大提升监管执法效率。

　　勇闯深水区

　　一件事应用场景“小切口大作为”

　　奋楫会当击水，改革未有穷期。桐庐县高效协同、集成创新，勇闯深水区，以一件事应用场景为突破口，实现“小切口大作为”，为全省行政执法改革闯出一条可复制可推广可借鉴的新路子。

　　良好的城市面貌和生态环境是桐庐的美丽底色。但是在城市化推进过程中，道路扬尘等一系列市容环境问题是一大顽疾。扬尘管控涉及多个管理部门，“多头管”导致权责不清、标准不一，造成“谁都可以管、谁都可以不管”的局面，形成“管不住的扬尘”，对“最美县城”品牌造成负面影响。

　　今年5月，桐庐县利用“大综合一体化”行政执法，由综合行政执法局统筹监管执法力量，通过“五张清单”（管理对象清单、监管责任清单、监管标准清单、处罚法律清单、检查考核清单）建机制、数字化平台建长效，靶向攻坚扬尘管控一件事。经过3个月的努力，扬尘管控难题得到有效遏制，长效管理机制逐步建立，全县PM10指数同比下降27%。

　　在扬尘治理的基础上，桐庐县依托综合执法进行重点靶向攻坚，建立了“全城一个停车场”“建筑垃圾资源化利用”“废品收购行业产业化整合”等3个“一件事攻坚”，通过数字化建立长效常态管理机制，形成一批群众感受得到的实实在在的改革成果，展现综合行政执法改革的强大推动力。

　　打造行检协作“共同体”。5月，桐庐县人民检察院在县综合行政执法局挂牌成立派驻检察官办公室，同步出台《关于在桐庐县综合行政执法局设立派驻检察官办公室的实施意见》，并建立“125”工作模式，即1个检察官办公室，2个平台（依托行政执法一体化指挥、检察机关统一业务应用），落实5项工作制度（疑难会商、业务咨询、监督指导、同堂培训、数据共享）。

　　驻点检察官办公室的设立和 《实施意见》的出台是提升“行检协作”工作质效的重要手段，有利于充分发挥检察机关法律监督职能，为桐庐县推进“大综合一体化”行政执法改革提供检察保障。

　　收获满意度

　　“四个感知度”让执法更有温度

　　走出舒适区，收获满意度。桐庐行政执法改革之所以取得丰硕成果，“四个感知度”发挥了关键作用，即部门要有认同感，乡镇要有获得感，群众要有满意感，管理对象要有温暖感。只有做好这“四个感知度”，让执法更有温度，“大综合一体化”改革才能取得成功。这也是桐庐行政执法改革的重要法宝。

　　部门要有认同感。通过改革，改变了以往部门单打独斗、县乡联动失灵的局面，逐步破解有监管不处罚、只处罚不监管的问题，没人办案到有人办案、没有案件到有了案件、少办案件到多办案件，通过联合检查、执法倒逼，行业治理成效逐步显现。桐庐试点改革一年来，在教育、医保、家装等领域实现办案历史“零突破”，聚焦民众关注的“热点”和久治不决的“难点”，解决了一系列久拖不决的问题，如砂石行业整治、卫片违法查处、超载运输执法等痛点。

　　乡镇要有获得感。过去，镇街最容易发现问题，却因为没有执法权而管不了。现在，通过派驻队伍，赋予乡镇统筹指挥权，实现了镇街既看得到又管得到。以分水镇为例，改革以来办理普通程序案件年均办案量增长123.33%，覆盖70%的执法领域，新划转事项案件占比56%。改革后，案件办理量大幅增加，在安全生产、卫生健康、城市管理等行业治理中成效明显。

　　群众要有满意感。构建高效快捷的指挥体系，形成事件发现-流转交办-处置反馈-监督评价的全闭环处置流程。建立“1315”快速处置机制（1分钟响应、3分钟出勤、15分钟到场），高质量处理群众的意见建议，减少重复投诉、重复反映，切实解决老大难的问题。改革后，紧迫性事件由派驻中队第一时间处置，简化了处置和执法流程，最大限度把各类矛盾纠纷处置在早、处置在小、处置在快，不断提升人民群众满意感。

　　管理对象要有温暖感。深化“综合查一次”，聚焦社会关注、群众关切的高频高危领域，全面梳理监管对象，综合集成多部门多领域执法监管事项，统一监管标准、方式、频次，减少重复检查，优化法治化营商环境。

　　作为“中国最美县城”，桐庐以富春山水而闻名于世。从“外在美”到“内在美”，从“试点”迈向“经典”。如今，随着“大综合一体化”行政执法改革试点工作深入推进，桐庐的“内在美”因法治环境、营商环境的优化和人民群众安全感、获得感的增强而得以彰显。

　　勇为改革探路者

　　“潇洒桐庐郡，开轩即解颜。”诗乡画城桐庐是法治先行区，是全国首批法治政府示范县之一。2019年6月，桐庐勇挑改革创新重任，在分水镇率先探索“一支队伍管执法”，为全省“大综合一体化”行政执法改革探路先行。让人民生活幸福是“国之大者”。三年来，桐庐凝心聚力推改革，描绘出一幅“大综合一体化”从初创破局到全域集成再到综合发力的治理现代化能力提升之路。

　　桐庐的先行经验对全省“大综合一体化”改革的贡献力主要体现在以下三方面。一是为人民幸福勇于创新的使命意识是一切改革的动力源泉。“大综合一体化”改革是牵一发动全局的重大改革，集中和下放的是行政处罚权和与之相关的检查权、强制权等，落地实施影响到老百姓生活的方方面面，改革难度大，困难多。桐庐以“舍我其谁”的勇气改革破局，实现了执法监管和谐有序。二是以攻坚克难的韧性为全省改革创新了管用的行政执法机制，如“片区管辖”的队伍派驻模式，“繁简分流业务分类”“多跨法制审核”机制等。其中“1315”快速处置机制成为全省样板。三是以“精雕细琢”的钻研精神边推改革边出制度，体现了全省“大综合一体化”改革制度创新的桐庐贡献力。“看得见、管得住，做实事，促民生”，桐庐“大综合一体化”改革体现了新时代的法治担当。

　　浙江省委党校法学教研部教授、法治政府研究所所长　王晓杰

　　（本版图片由桐庐县综合行政执法局提供）