交叉执法、重复执法、监管缺位……这些普遍存在的执法“难点”“痛点”，在我省因“大综合一体化”行政执法改革这一重磅国家试点而破局。

　　基层行政执法，痛点如何破解？锐意集成创新，根源底气何在？“大综合一体化”，善治如何善成？余杭区勇担新使命、勇当新先锋，坚持体制重构、流程再造、多跨协同，以赋权镇街、多跨协同、整体智治的工作思路，全力推动“大综合一体化”行政执法改革进行系统性、整体性、重构性集成变革。该区凸显强攻坚、见实效、出亮点之特色，工作有方法、管理创品牌、治理有成效，努力满足群众对新时代政府“整体智治”的诉求。

攥指成拳 高效联动

权力事项在变 监管责任不变

　　近日，杭州余杭在全区范围内开展燃气安全监管一件事“大巡查”。短短两天时间，便巡查了1200多家点位，立案查处29件。“以往各个执法部门都是各自为战，现在一次检查就能涵盖多个领域，解决了‘多头执法’现象。”据介绍，通过执法通上的燃气安全“一件事”场景，短短25分钟便可完成以往需要住建、城管、市监和消防等各部门分别上门进行检查的项目，大大提升了执法效率，也受到了群众的好评。

　　窥一斑而知全豹。攥指成拳、高效联动的基层执法行动背后，是今年7月正式启用的余杭区行政执法指挥中心及全区所有镇街综合行政执法队在发挥重要作用。

　　该行政执法指挥中心依托全省首个区县级“数智治理中心”，对标“指挥高效、分工合理、职责清晰、规范有序”的行政执法体系目录，初步搭建以“区-镇街-村社-网格-责任主体”为基本框架的区级指挥体系，联动“浙江省行政执法互联网+监管平台、杭州市数字城管系统、区基层治理四个平台”等省市区三级系统平台，通过4G执法单兵记录仪、车载GPS等信息交互，实时显示执法人员、执法车辆的位置信息，就近调度执法资源，形成了“1315”快速反应机制（1分钟响应、3分钟出勤、15分钟处置），建立对各镇街综合行政执法队信息指挥体系，进一步健全行政执法协调指挥机制，实现执法监管“全闭环”。

　　打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化，是行政执法改革的必然趋势。余杭区强化全域统筹，以4月27日全区“大综合一体化”行政执法改革推进会精神为指引，目前已召开专班讨论会、部门协商会、镇街部署会及队伍培训会等系列会议24次，部署明确改革具体任务、节点时序，破解人员下沉、平台对接、财政保障等事项30余项。

　　在深化改革实施方面，余杭区坚持因地制宜、精准施策，按照“一镇街一方案”工作要求，推进全区12个镇街“一支队伍管执法”方案制定和镇街赋权工作。落实人员力量有序下沉。如今，全区“1+8”执法队伍381名执法人员已全部按照既定方案有序下沉镇街，下沉人员比例达69.5%。在基层网格执法模式的探索上，余杭区建立网格化、矩阵式、闭环式的基层执法模式，切实构建“金字塔型”的行政执法队伍体系，实现执法资源的最优调度，有效提升执法效能。

集成创新 探索示范 体制机制在变 法治理念不变

　　“你好，请问你有没有携带通行证？如果没有的话，你只能在这里掉头。”在良渚街道博园路与霓虹路交叉口卡口，交警和综合执法队员正在对进出杭州农副产品物流中心园区的车辆进行检查，核实通行证、健康码、行程码以及核酸检测证明后，方能予以通行。对不符合要求的车辆，则劝导其返回，重点摸排非必要过境、滞留货车。

　　今年4月，余杭区在杭州农副产品物流中心区域开展联合执法专项整治行动，公安、交通、综合行政执法、市场监管等多个部门协同，以“风险压降、环境提升、交易有序、车流顺畅”为总体目标，集中针对超限、超载、违停、占道场外交易等违法行为进行整治。

　　杭州农副产品物流中心作为华东地区主要的农副产品集散地之一，承担了杭州75%的农产品供应，其重要性和防疫保供压力可想而知。然而，该物流中心日均车流量达到14000辆，交易量大、车流量多等客观因素，造成了该区域秩序比较乱、交通比较堵、人员流动比较无序的情况。整治的核心难度在于人员既需要严格执法，又不能越权解决。

　　怎样既做好疫情防控，又保障物流中心高效运行，这是一个复杂的课题。余杭区综合行政执法局迎难而上，攻坚克难，通过集成创新的手段，积极探索大型物流园区“大综合一体化”行政执法模式，啃下了这块“硬骨头”。

　　该局借助“大综合一体化”行政执法改革的理念模式，在物流园区建立一支集结市场监管、综合执法、交警等10个执法部门的综合行政执法队，通过一体运作的指挥体系、统一的勤务统筹、网格化联合巡检执法等手段，实现了物流园区环境秩序的根本性扭转，推动功能区综合执法模式在物流园区的率先破题。他们在现场安排全局执法骨干分赴物流园区综合执法、开展集中整治行动。同时，由局机关法规科安排专人24小时全时予以法制支撑，确保程序规范合法。

　　体制机制在变，但法治理念不变。作为执法人员，法制思维是底线。在物流园区全天候、不间断的综合执法活动90余天以后，杭州农副产品物流中心区域主要道路交通秩序明显好转，违停及场外交易现象也大幅减少，违法行为发生率下降超50%，累计查处场外交易、占道接驳等各类执法案件1600多件，未收到一起相关行政复议答复、行政诉讼答辩申请。

　　今后，余杭更要坚持实用实效导向，树立示范领航意识，立足物流园区综合执法整治的成功经验，着力围绕执法队伍整合、管理体制重塑、执法事项梳理、数字应用建设等内容，进一步优化完善“环农副产品物流中心带”综合执法体系，提升治理成效、固化综合执法物流样板。同时，充分提炼此项经验，结合西站枢纽投入运行实际，加快推进西站综合行政执法模式打造。

高效智能 利民为本

执法模式在变 效能导向不变

　　数字变革的目的是为了效率变革，所有技术的迭代升级都是为了执法效能的提升。余杭区作为浙江数字经济发展先行区、全球数字经济创新高地，在数字化手段运用上有着得天独厚的优势。

　　该区通过数字化改革，以“三级一体贯通”执法监管数字应用省级试点为契机，做到服务监管执法一体化、各部门各层级监管执法一体化、监管执法与基层治理平台一体化，赋能新型治理形态和治理模式。

　　一项项领先示范的数字化应用，见证着余杭在数字赋能方面的探索与创新：2020年6月，余杭综合行政执法局在全省率先实现所有简易程序案件当场扫“二维码”缴纳罚款，在有效提升执法效率的同时，降低廉政风险；开发“AI视频巡逻助力人行道违停十分钟提醒”项目，构建“发现-提醒-处罚-复查”的全流程、自动化闭环，该场景今年3月获第六届全国“法治政府奖提名奖”；今年6月，在全国率先上线简易处罚程序电子签章系统，实现简易程序处罚决定书全程电子化、无纸化；推进在工程渣土、人行道违停等重点领域的非现场执法场景建设，实现执法监督从“人工排查”向“智能定位”转变；易腐垃圾称重系统、执法巡检系统、工程渣土运输车辆在线监管系统……数字化具体应用层出不穷、迭代升级。

　　如何以数字赋能高效创新？余杭区努力构建“大综合一体化”行政执法体系，其“大巡查”“大指挥”“大执法”“大诚信”四大模块，在原有各部门系统上再造和重塑，通过联动协同，形成高效智能的指挥体系。

　　在“大巡查”模块中，系统梳理出高频检查事项134项，打造了餐饮店、物业小区、建筑工地、农贸市场等10个场景，形成电子化事项清单432项。网格员、人大代表、社区志愿者等可以通过手机“浙政钉”上的入口对各个场景进行管理与监督。

　　收到“大巡查”发来的问题后，系统中设置了区级、镇街和村社三级指挥体系，权限分工明确。当下级指挥系统遇到无法处理的问题，可以请求上一级支援，最终由区级指挥中心进行分析研判。同时，区级平台也可以向镇街、村社下发“综合查一次”的检查任务。

　　待“大指挥”进行了任务交办，就是“大执法”的出动时间。在这个环节，执法队员在发现、处置违法行为的同时可以实现“案由确认—文书打印—证据上传”的现场执法闭环。目前，该系统已整合了余杭全区档案、发改、教育等11个部门14个领域的综合执法事项。

　　通过上述环节，系统已经基本形成了执法闭环，那么“大诚信”模块的作用体现在何处？余杭区综合行政执法局相关负责人介绍，这个模块可以理解为“错题本”。依托“信用+”社会应用模块，将管理、执法、事件交办过程中产生的信息，纳入社会管理“大诚信”数据库。这些数据可以作为社会信用的参考，为“信用余杭”提供数据支撑。

　　到今年底，余杭综合执法事项将拓展到60%以上的执法领域，执法监管场景应用拓展到60件以上，不断提升群众改革获得感和满意度。

　　坚持系统观念、问题导向、效果导向，“大综合一体化”行政执法改革任重而道远。下阶段，余杭区将坚持高点推进、重点突破、试点先行，切实构建权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法格局，为全市乃至全省行政执法改革提供余杭方案、贡献余杭智慧。

余杭区“大综合一体化”行政执法改革初显成效

两个方面的“结合”值得借鉴

　　一是把综合性的改革与具体的治理场景有机结合。每个地方由于自身经济社会发展的特殊性不一样，在综合行政执法中面临的具体“治理场景”也不一样，各地应该对本地行政执法的具体场景进行更加深入地分析，抓准堵点、痛点，以此为切入口，深化各项综合性的改革。余杭区基于燃气安全监管和农副产品物流监管等具体场景，直面看得见的堵点、痛点，通过以点带面的方式深化各项改革，这种改革路径为其他单位提供了有价值的启示。

　　二是把数字化平台建设与体制机制建设有机结合。数字化平台为解决基层行政执法中的多头化、分割化和离散化等问题创造了良好的条件，但是，这必须建立在对现有体制机制全面深化改革的基础上，尤其是涉及到“条条”“条块”之间长期以来的权责、资源、考核激励等复杂的问题。只有下大力气理顺这些体制机制问题，才能为各种智慧平台创造良好的制度环境，从而真正实现数字技术对基层综合行政执法的赋能效应。余杭区在这方面的做法同样值得肯定和借鉴。

　　浙江财经大学公共管理学院教授 钟伟军

杭州农副物流中心

推进功能区改革 切实保供稳民生

　　今年7月1日，杭州农副物流中心综合行政执法队正式成立，这也是全省首支专业功能区综合行政执法队。而事实上，早在成立前他们已经试运行了近100多天。

　　今年4月，余杭区良渚街道发生疫情。抗疫保供，刻不容缓，为保障市场平稳有序运营，也为了守护来之不易的防疫成果，余杭区决定在杭州农副产品物流中心（简称物流中心）区域周边，开展专项整治行动。整治初期，为确保联合执法高效协同，余杭区结合“大综合一体化”行政执法改革，将多部门执法人员整合至一支队伍，在物流园区及周边环境进行24小时集中整治，对场外交易（驳货）违法行为负有连带责任的市场商户，予以抄告约谈。

　　“预警信息来了，有场外交易临时聚集！”在接到系统提示，并确认监控以后，指挥中心一声令下，联合执法队随即来到物流中心现场，对聚集行为进行精准拦截，随后又通过联动溯源，第一时间将处罚信息抄送良渚街道和区市场监管局。

　　据统计，这支队伍已连续开展150多天全天候、不间断联合整治行动，日均出动执法整治力量400人以上，累计教育劝导各类违法、违规经营行为4万余次，执法查处各类相关违法案件3200多件，初步形成“一支队伍、一张网”的治理新格局，物流中心经营秩序明显好转。

　　整合相关部分力量，探索“一支队伍管执法”是余杭区“大综合一体化”行政执法改革在杭州农副物流中心的有益尝试。通过推动执法职责和力量下沉，打造跨领域跨部门的“大综合一体化”执法体系，解决了以往职责交叉、边界不清而力不从心或者互相“踢皮球”现象。

　　专业功能区作为产业聚集和人流物流集散中心，是纵深推进综合行政执法、提升省域治理现代化水平的重点攻坚地带。余杭区以“环农副产品物流中心”功能区为切入点精准发力，探索物流中心“大综合一体化”行政执法改革迭代升级，取得了显著成效，创造了我省综合行政执法改革的升级版本和典型经验。

　　为有效解决人员重组难题，余杭区采取了执法队伍“跨部门统合”与“建制化下沉”。为有效解决事权重整难题，余杭区对执法事项进行“全链式整合”与“动态化赋权”。为有效解决机制重塑难题，余杭区对执法流程进行“规范化再造”与“数智化赋能”。此外，还采取县乡两级“整体性协同”与“合力型联动”，有效解决体制重构难题；功能区“闭环式管理”与“矩阵式匹配”，有效解决模式重造难题。

　　经过近半年的实战运作，如今物流中心市场环境和交易秩序得到根本性改善，为城市保供提供了坚实保障。

仓前街道

数字赋能 深化智慧化治理

　　仓前街道历史悠久、风景优美。今年，仓前努力推进“产业数字化”和“数字产业化”融合发展，成为余杭开辟数智发展新路径的先锋。

　　在余杭区“大综合一体化”改革中，仓前街道发挥数字高地的优势，以数字化改革为牵引，通过强化创新，全面运行执法监管数字应用，努力提升“智慧化”行政执法治理能级。其数字平台“一网打通”——融合“141”基层治理体系，实现街道网事警情、主任热线、党员四联等系统平台与综合执法体系的机制联通、数据贯通，交警、数字城管全面入驻街道综合行政执法统一指挥协调中心（数智治理中心），落实智能监控、非现场执法联动处置，开展无人机“云上执法”，提升工作效率。

　　今年6月上旬的一天，仓前街道数智治理中心的值班员接到一条数字城管采集员上报的噪音预警线索。收到信息后，仓前综合行政执法队执法队员立即出动前往现场，并通过专业仪器对噪音进行检测。

　　经检测，现场噪音未超过相关标准，针对预警线索，执法队员向工地负责人发放宣传单，并进行提醒宣讲。随后，执法队员通过无人机对周边工地进行巡查，并逐一走访，告知各项目负责人关于中高考期间噪音管理规定，要求其共同参与禁噪降噪、护航中高考工作。

　　与此呼应的是，仓前街道在线指挥也实现了“一键调度”。按照可视化、数字化要求，街道建立4G云踪调度平台系统，覆盖执法、监管、村社和社会“手脚”力量375个，实现在线可视化综合应急指挥调度。

　　通过数字赋能，仓前街道实现日常执法监管统一指挥、信息共享、集中研判、快速交办、及时反馈，一个任务快速交办的闭环也由此形成。到今年上半年，仓前综合执法队已累计开展“综合查一次”180余次，检查对象覆盖率提升了65%、检查频次缩减了30%，实现60%以上行政执法量由综合行政执法队承担、执法效率提升70%，有效破解了多头、多层执法向统一、高效转变，跑出了基层治理“加速度”。

　　仓前街道致力于强化统领，搭建“一体化”行政执法指挥体系；强化管理，打造“网格化”行政执法监管模式。街道全面整合、整体推进综合治理队伍建设。在4个执法中队的基础上，明确下沉15支村社（经济体）队伍，按照“双重管理、属地为主、片网联动、三级九档”要求，强化与村社区联动治理，形成“隐患联排、问题联治、服务联办”，社区网格化执法监管能力大幅提升。

瓶窑镇

打造特色场景 提升执法效率

　　去年8月，瓶窑镇被余杭区列入基层综合行政执法改革重点培养单位。今年6月，该镇正式以街道名义开展行政执法。

　　瓶窑镇域内有良渚古城遗址，综合行政执法队承担着保护文化遗址的重任；东苕溪穿境而过，保护渔业资源和水域生态的责任在肩；其城乡接合部的人员流动性大、人员法律法规意识相对较薄弱，对执法提出了更高的要求。瓶窑镇因地制宜打造特色执法场景，积极推进“一支队伍管执法”，打造别具特色的基层治理新格局。

　　近日，瓶窑镇综合行政执法队开展沿街店铺“综合查一次”行动，负责东兴路、新窑路、凤溪路3条街100多家店铺巡查任务的两名队员通过执法通清单就完成了涉及综合执法、市场监督、生态环境、应急管理等9个部门检查事项。

　　据介绍，瓶窑镇通过融合8个专业部门打通联合执法堵点，综合行政执法队的队员对企业的生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面进行了全方位检查，并为企业提供一体化“体检”清单。不同于联合执法，没有“一窝蜂”涌入，通过清单式执法，“一支队伍管执法”不仅精简了人员、提升了执法效率，也减少了对群众的影响。

　　今年3月份，苕溪及京杭大运河干流余杭段实施禁渔期管理。对此，瓶窑镇综合行政执法队结合镇街实际情况，将禁渔工作与“五水共治”相结合，在涉渔违法行为多发点位加装监控设施，配置冲锋舟、水上巡逻执法艇，打通渔业数字化监管平台，打造苕溪水域“全季禁渔”执法特色场景，推进源头可溯、过程可查、结果可控的苕溪流域“全季禁渔”执法新格局。

　　瓶窑镇综合行政执法队近日在东苕溪禁渔区开展的非法捕捞专项整治行动中，共出动执法队员15名，暂扣“三无”船只3艘、虾笼70条、电瓶1只。此次专项行动不仅有效落实了余杭区禁渔工作，更是展现了“大综合一体化”的执法效率。

　　据介绍，改革前6名执法队员需要承担瓶窑、黄湖、鸬鸟和百丈等4个乡镇296.7平方千米区域的农村农业执法工作，执法力量严重不足极大制约了执法力度和办案效率。而现在，通过赋权，目前瓶窑镇具备执法资格人员103人（“1+8”部门下沉执法人员51人，瓶窑镇原持执法证人员52人），这些人都可以对432件事项进行执法，也包含农村农业方面的159项。

　　余杭区通过“大综合一体化”改革，将高频简易执法事项赋权镇街，实现执法力量资源整合，优势互补，不仅增加充实了镇街基层执法力量，而且可以有效弥补部分专业执法队伍力量不足等情况，提升执法办案效率。

仁和街道

建立教培体系 严格队伍管理

　　近日，余杭区仁和街道综合行政执法队管理大队举行了中层竞岗大会演讲。这次竞争上岗，与过去有点不一样，它打破了过去不同部门限制，不管原来是综治巡防、序化管理、防违控违，还是交通维护、消防安全、专职网格、办公辅助等编外人员均可报名参加，所有协辅人员统一考核、公平竞岗。实行竞争上岗，进一步加强了编外用工队伍建设，提高了编外用工队伍素质，也调动了他们的工作积极性、主动性和创造性。

　　仁和街道相关负责人介绍：“大综合一体化”行政执法改革方案实施之后，他们完成了从原先分散办公到集中办公的转变，执法队员和协辅力量的勤务安排、考核奖惩等也都有了统一管理，街道对下沉（派驻）人员和辅助人员的管理制度更加健全，指挥体系更加完善。推行“大综合一体化”改革后，镇街综合行政执法队队员将肩负更多责任，更需要增强动力、厚植能力、永葆定力。

　　怎样以更大力度精简执法队伍，推动工作重心下移、力量下沉、资源下倾，形成“金字塔型”行政执法结构？打造一支“纪律严明、行为规范、作风优良”的基层综合执法队伍是重中之重。

　　为了立足治队全面从严，实现执法公信力的全面提升，仁和街道综合行政执法队严格队伍管理，注重人才培养，建立了综合管理队伍培训教育体系。街道定期评选队伍之星,增强管理人员获得感和荣誉感。建立健全人员职务职级晋升制度，发掘队员特长优势，建立后备人才库，因才适用人尽其才，营造比学赶超的良好氛围。

　　根据余杭区“大综合一体化”实施推进方案，部门行政执法人员下沉（派驻）街道，实行派出部门和属地镇街“双重管理”体制，而与之相适应的原来各条线的协辅人员也将落实统一管理、统一勤务、统一考核,由各街道综合行政执法队分别制定管理措施和考核办法，使“执法人员和辅助力量谁来管、怎么管”的问题迎刃而解。

　　下一步，余杭区将不断深化“大综合一体化”改革，强化部门与街道联动，推动队伍管理统一集中办公、统一制服标识、统一勤务安排、统一指挥调度、统一考核奖惩，打造“一支队伍管执法”余杭样板。