为在新时代深入推进依法行政，全面建设法治政府，2020年，省司法厅成立起草小组，经深入调研论证，形成了《浙江省法治政府建设实施纲要（2021~2025年）》（简称《实施纲要》）征求意见稿。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021~2025年）》（简称国家《纲要》），起草小组据此作了进一步修改完善，形成《实施纲要》送审稿，经先后提请省政府常务会议、省委常委会会议审议通过后，2021年12月以省委、省政府名义印发实施。

　　《实施纲要》是在怎样的背景下起草的？如何在国家《纲要》框架下体现浙江特色？有哪些反映浙江亮点的创新思路？日前，省司法厅有关处室负责人讲述了《实施纲要》背后的故事。同时，为帮助大家更好地解读《实施纲要》，本报联合省司法厅，邀请了相关专家做专项点评。

起草原则：“五个坚持”

　　按照中央要求，结合我省实际，《实施纲要》在起草过程中做到“五个坚持”：一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，以习近平法治思想为统领，全面贯彻习近平总书记在中央依法治国工作会议上的重要讲话精神，并将习近平总书记关于法治政府建设的系列重要论述作为贯穿“十四五”时期我省法治政府建设的总纲领、总要求。二是坚持以国家《纲要》为基本依据，不折不扣落实好党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署，以实际行动做到“两个维护”。三是坚持一张蓝图绘到底，忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”，全面贯彻历届省委、省政府关于法治政府建设的一系列重大决策部署。四是坚持以《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》为重要参考，处理好《实施纲要》与其他法治建设有关规划、实施意见等的关系，确保彼此之间有序衔接、有机融合。五是坚持问题导向，直面当前法治政府建设存在的13个方面47个问题，加强顶层制度设计，力争提出更具针对性、可行性的举措。

架构和内容：

国家《纲要》的再深化、浙江实践的再升华

　　总的架构上，参照国家《纲要》框架体例进行布局，共9章37节。第一章为“总论”，围绕贯彻落实我省打造现代政府等要求，提出以服务保障高质量发展为主题，以法治化和数字化改革为动力，全面建设现代法治政府，到2025年，形成一批具有浙江辨识度、全国影响力的标志性成果，基本实现政府治理现代化，在法治中国示范区建设中实现法治政府率先突破。

　　第二章围绕依法全面履行政府职能，从构建职责明确、依法行政的政府治理体系，深化县域整体智治改革，健全清单化履职机制，以数字化改革牵引法治政府建设等方面作了部署。

　　第三章围绕建设营商环境最优省，从探索以承诺制为核心的极简审批、营造法治化的市场环境、提高公共法律服务供给水平、以法治保障高质量建成“掌上办事之省”“掌上办公之省”“掌上治理之省”等方面作出部署。

　　第四章围绕探索自主性先行性立法的高效路径；第五章围绕加快推进行政决策法治化；第六章围绕加快“大综合一体化”行政执法改革；第七章围绕加大矛盾纠纷预防调处化解力度；第八章围绕强化行政权力运行制约监督；第九章围绕加强党的全面领导，对完善法治政府建设有关工作机制等，作出了全面而细致的部署。

特色亮点：“4+N” 创新思路

　　为体现浙江“干在实处、走在前列”，建设法治中国示范区的要求，《实施纲要》紧密结合浙江实际提出了一系列创新性落实的思路举措，主要表现为“4+N”：“4”是指4个方面大的创新，“N”是指多个方面的小创新，4个方面大的创新是：

　　（一）着眼优化权责关系和业务协同，就深化“县乡一体、条抓块统”县域整体智治改革提出明确要求，推进机构职责法定化、职能配置精准化、业务协同一体化、数字智控高效化、资源调配动态化，系统增强政府执行力。

　　（二）着眼以数字化改革牵引法治政府建设，坚持智治驱动，深入谋划多跨场景应用，加强法治领域数据获取、数据共享、系统集成，打造“数字法治驾驶舱”，率先形成与数字变革时代相适应的政府治理方式。

　　（三）着眼在加快打造一流法治化营商环境上率先突破，专设一章对建设全国营商环境最优省作了全面部署，结合我省已有经验做法，研究提出“开展商事主体登记确认制改革”“实施准入准营‘一件事’全流程办理”“建立承诺失信公示和约束机制”“深入实施营商环境‘10+N’便利化行动”“组织开展破除隐性壁垒试点”“规范平台企业数据收集使用管理行为”“探索开展沙盒监管、触发式监管等包容审慎监管试点”等创新性任务。

　　（四）着眼在“大综合一体化”行政执法改革上率先突破，坚持“一张清单管理、一支队伍执法、一体化联动、一平台统筹”，构建“审批-监管-处罚-监督评价”的全流程闭环，着力实现监管成本最低化、干扰最小化、效能最大化。

　　N个方面的小创新主要有：

　　（一）加强共同富裕示范区建设制度保障，研究制定区域协调发展、绿色低碳转型、新经济新业态培育规范、未来社区建设、美丽乡村建设等地方性法规规章，并梳理需要在我省暂时调整实施的法律、行政法规条款，形成需求清单，积极争取国家授权。

　　（二）从源头上规范行政决策行为，全面推行重大行政决策目录化管理，就重大行政决策事项标准、目录清单编制要求、建立动态分类管理和公开制度等作了明确。建立司法行政部门列席政府常务会议并发表意见的机制，更好发挥参谋助手作用。

　　（三）深入推进依法治网，完善网信属地管理模式，建立健全网络内容规范转载机制，实施网络生态“瞭望哨”工程，深化“捉谣记”、网络举报等协同处置机制，实现网络举报平台省市两级100%覆盖。

　　（四）注重矛盾纠纷预防调处化解，研究提出“实施人民调解质效提升工程”“发挥行政争议调解中心作用”“开展行政复议案件繁简分流工作”“编写行政复议类案办理指引”“发挥行政复议‘以案治本’功能”等创新举措。

　　（五）强化大数据监督，逐步推进公权力行使全生命周期在线运行、留痕可溯、监督预警。注重督查督办结果运用，推动典型案例在“浙里督”等平台上予以曝光。

　　（六）扩大人民群众参与和监督，统筹和整合法治建设领域社会监督力量，建成5000人以上规模的法治监督员队伍，建立健全涉法网络舆情监测、收集、研判、处置机制，完善法治建设社会满意度测评工作。

　　（七）拓展公开深度广度，探索建立分行业、分场景的可控数据开放机制，制定出台我省基层政务公开标准化规范化建设地方标准，建成全省互联、全域共享的政策文件数据库。

　　（八）加快推进政务诚信建设，加强行政合同审核备案和履约风险防控，迭代优化政府部门公共信用评价模型，完善诚信档案，制定政府诚信评价指标体系。

　　（九）充分发挥府院联席会议作用，依法共同预防化解行政争议，有力维护社会公平正义。深化府检良性互动，以更大力度的法律监督推动政府依法履职。

　　（十）加强法治政府基层基础建设，部署乡镇（街道）法治化综合改革试点，持续开展“最佳实践”培育，深化“枫桥式”基层队所建设。

　　【专家点评】

在法治中国示范区建设中实现法治政府率先突破

骆梅英

　　推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。《实施纲要》立足法治浙江建设先行实践，锚定法治中国示范区更高目标，对未来5年我省法治政府建设的任务要求、制度举措、推进机制等作出专门部署，为在法治中国示范区建设中率先建成法治政府示范引领制定了施工图、时间表。

　　立足整体性治理，率先打造“利民为本、高效协同”现代法治政府。建设“一站式”“无缝隙”的整体政府，满足人民群众对更加优质高效的公共服务、更加公平有序的社会治理的需要，新时代法治政府建设的必然要求。《实施纲要》立足行政权运行闭环，将整体治理理念、系统思维方法贯穿始终，提出“打造现代整体智治政府”，强化行政权力“规范透明高效运行”。一是在职权分配上，发挥我省在推进“权责清单”“县乡一体、条抓块统”“党建统领四治融合”等政府治理体系改革上的先行优势，对进一步整合横向间部门职能、理顺上下级职责关系、健全清单化履职、推进省市县乡一体贯通作出了具体安排。二是在职权行使上，事前审批阶段充分吸收我省“最多跑一次”、企业和群众“一件事”改革的先行经验，纵深推进政务服务“一网、一门、一次”改革，提出建设营商环境最优省目标；事中事后监管阶段，则立足“大综合一体化”行政执法改革的先行探索，要求综合集成多部门多领域执法监管事项，至2025年达成“权责统一、权威高效”的行政执法新格局成熟定型。三是在履职监督上，系统构建党委领导下的“大监督”体系，推动行政监督、监察监督、司法监督、群众监督等有机贯通相互协调，并覆盖至公权力行使全生命周期；同时，要求“优化省统一政务咨询投诉举报平台功能”等，提升政府对民意的回应性。

　　立足数字化牵引，率先探索数字法治政府建设“浙江样板”。网络和信息技术革命正在深刻改变着社会生产和生活，与此相应，需要建立起符合数字时代治理理念的政府模式。立足浙江在全国率先探索政府数字化转型进而全面推进数字化改革的先行实践，《实施纲要》着力实现政府治理数字化与法治化深度融合，提出“坚持智治驱动，一体推进数字浙江、数字政府、数字法治建设”，“率先形成与数字变革时代相适应的政府治理方式”。一是在政府组织形式上，加快推动“152”数字化改革体系与“141”基层社会治理体系的贯通，打造“数字法治驾驶舱”，推进法治政府建设谋划、决策、执行、督察、反馈等闭环运行；二是在行政方式上，要求深入谋划多跨场景应用，大力推进线上线下融合的政务服务和执法监管，以数字赋能政府治理方式优化；三是在行政程序上，将推进自动化行政、非现场执法、智能化决策的广泛运用融入行政活动全流程，同时将监督“嵌入”数字化行权过程，实现公权力“在线运行、留痕可溯、监督预警”。基于数字时代法治政府建设的上述制度举措和安排，凸显出《实施纲要》的浙江辨识度和时代引领性。

　　立足新时代“枫桥经验”，率先构建行政争议实质性化解多元模式。起源于浙江的“枫桥经验”，其社会治理的方法和价值取向是将矛盾纠纷尽量化解于前端，以减少后续防治成本，相应的制度安排即完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解的综合机制。《实施纲要》坚持和发展新时代“枫桥经验”，立足诉源治理“浙江模式”的创新实践，致力于推进行政争议化解多元模式。一是注重人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”，尤其重视发挥行政争议调解中心作用。二是注重行政复议、行政裁决、行政诉讼等救济机制功能互补和协调衔接，重视发挥行政复议“主渠道”作用、行政裁决“分流阀”作用及行政诉讼的“定分止争”功能。三是夯实基层法治，开展乡镇街道法治化综合改革试点，深化枫桥式基层队所建设，实现各类矛盾纠纷90%以上化解在乡镇（街道）和村（社区）。

　　（作者系浙江省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

打造现代化法治政府建设的“浙江样本”

曹鎏

　　作为“十四五”时期全面建设法治政府的政治承诺和行动指南，《实施纲要》的发布，意味着浙江省法治政府建设正式进入新发展时期。法治政府建设的“浙江模式”持续深化。

　　“最多跑一次”改革作为法治政府建设的金名片，是新规划的一大亮点。在行政审批领域最早实现“一个窗口对外”改革基础上，新规划提出到2025年，“大综合一体化”行政执法新格局成熟定型；打造多功能一体的县级社会治理中心；促进“以案治本”功能实现，率先在浙江实现行政复议化解行政争议的主渠道作用。

　　强化智治赋能，实现数字化与法治化深度融合。新规划以打造“数字法治驾驶舱”为目标，不断推进法治领域数据共享、系统集成，提升数字法治政府建设的整体智治水平，以率先形塑互联网法治政府的“浙江样本”。

　　为确保法治政府建设成效惠及于民，新规划明确放管服改革迭代升级的阶段性目标。为建设营商环境最优省份，新规划提出“极简审批”，高质量建成“掌上办事之省”“掌上办公之省”“掌上治理之省”，打造国家“跨省通办”标杆。为督促新规划不折不扣落实，多处为攻坚克难明确时间表和任务状。

　　新规划描绘了浙江省“十四五”时期法治政府建设的生动图谱，展现了法治政府建设充分融入经济社会发展大局的整体谋划，明确了法治政府建设的2025年目标。期待浙江省法治政府建设驰而不息，持续传播法治浙江建设的时代强音。

　　（作者系中国政法大学法治政府研究院教授）

构建一流法治化营商环境的五个关键字

唐明良

　　学习解读《实施纲要》有关法治化营商环境构建的内容，我认为可以从5个关键字入手：放、管、服、数、信。

　　1.放：深化简政放权，探索极简审批。从“四张清单一张网”“最多跑一次”改革，到数字化改革背景下的全方位系统重塑，浙江在简政放权方面积累了很多经验。《实施纲要》以这些经验为基础，提出探索以承诺制为核心的极简审批和以负面清单为基础的“非禁即入”，深化简政放权的进阶之路。

　　2.管：创新监管理念，营造公平环境。在简政放权的同时创新监管理念、丰富监管方式、规范监管行为，维护公平竞争的市场环境和公共利益。为此，《实施纲要》提出规范平台企业数据收集使用管理行为，加强监管数据互联互通，探索开展沙盒监管、触发式监管等一系列创新举措。

　　3.服：聚焦法律服务，提高供给水平。从“法治化”的角度，营商环境构建中的“优化服务”，重点是提升公共法律服务的供给侧水平。为此，《实施纲要》提出了整合提升各类法律服务资源的有效举措。如明确提出到2025年律师万人比不低于5.2，以提升法律服务的均衡性和有效性。

　　4.数：推进法治保障，强化数字治理。发挥数字治理在营商环境构建中的重要作用。《实施纲要》提出要健全公共数据共享协调机制，加速推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，充分保障老年人基本服务需要。

　　5.信：突出守信践诺，打造诚信政府。政府守信践诺，是构建法治化营商环境的关键。为此，《实施纲要》提出加强行政合同审核备案和履约风险防控，建立健全政务失信记录制度，制定政府诚信评价指标体系。同时，加大失信惩戒力度。

　　（作者系浙江省社会科学院法学研究所所长、研究员）