11月17日晚，忙了一天的严洪熙刚回到家中，就被手机里弹出的一条新闻吸引了注意。

　　“中央全面依法治国工作会议11月16日至17日在北京召开。习近平强调，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。”

　　对于这位桐庐县人民法院的退休老法官来说，之所以特别关注这个新闻，是他对“法治”二字实在是太熟悉了。这些年来，即便已经退休，严洪熙还是以桐君街道洋塘社区法治指导员的身份，在基层一线奔忙，可以说亲历了桐庐在法治赛道上“逆袭”的全过程。

　　从行政败诉率一度全市最高，到行政负责人出庭应诉率100%、每一个政府议题必先经过法律审核，再到去年在县两会期间首次召开全面推进依法治县大会……不仅仅是严洪熙，很多桐庐人都对“法治”有着切身体验和感受。

　　今年8月，桐庐上榜第一批全国法治政府建设示范地区。这对当地人来说并不意外，不过外界好奇：这座在浙江名气并不算特别大的小县城，为何如此重视法治？又如何做到从全国申报的1378个县级政府中脱颖而出，成为浙江唯一被命名的县级地区？近日，记者前往桐庐寻找答案。

破题法治建设

从“关键少数”抓起

　　对桐庐而言，这次入选全国首批法治政府建设示范地区，是其多年来法治长跑的一次完美撞线。

　　让桐庐县司法局局长晏燕印象深刻的一个数据是，2011年，桐庐的行政诉讼败诉率达50%以上，位列杭州倒数第一。“随着法治政府建设的稳步推进，这个数据表明群众的法治意识有了很大提高，但也说明，政府部门严格依法行政的水平还有很大的提升空间。”晏燕说。

　　从县长到县委书记，法学博士方毅深知法治对一个地方经济社会发展的重要意义。

　　2014年10月召开的中共十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为桐庐的法治政府建设指明了方向。

　　作为执法主体，各级政府必须依法履职。在方毅看来，法治政府建设是一场刀刃向内的革命。要政府讲法，第一步就必须狠抓“关键少数”的法治意识。

　　在当年召开的法治政府建设大会上，方毅公开承诺：“今后每年第一个行政诉讼案子都由县长出庭。”他至今仍清楚地记得，自己第一次坐在被告席上的情形。那时，桐君街道阆苑村民委员会状告桐庐县政府。在长达数小时的庭审中，大家一起分析证据、摆事实、讲道理，一场持续5年的信访和冲突终于化干戈为玉帛，当地村干部明确表态尊重法庭判决，让方毅更加切身感受到“关键少数”重视法治的重要性。

　　在县政府主要领导的示范带动下，桐庐县乡两级政府、县政府部门行政负责人出庭应诉已经实现制度化常态化，截至目前，桐庐县行政负责人出庭应诉率连续4年达到100%。全县各类行政争议大大减少——桐庐县乡两级政府和政府部门连续5年行政诉讼案件总数未超过40件，年败诉案件均未超过4件。

　　也是从2014年开始，桐庐陆续推出“政府常务会议会前30分钟学法”“行政负责人讲法”“新晋公务员、法治队伍、乡镇干部履职能力系统提升计划”等各项工作机制，按照“谁执法谁讲法、要讲法先学法”的原则，让各级领导干部将法治思维和法治方式运用到认识事物、判断是非、解决问题的每一个环节。

　　今年7月，合村乡招投标中心工作人员刘青云，便在村里听了一堂“普法课”，讲师正是原桐庐县行政服务中心主任杜玉玉。“以前，我们对村级工程管理涉及的相关法律知识，缺乏专业、全面的理解。县里了解到我们痛点和需求后，开始有计划地安排普法课。先学法，再开展工作，思路一下子清晰了很多。”刘青云说。

　　6年来，桐庐县政府常务会议学法已累计达85次，全县开展线上线下普法课316次。2016年，桐庐县还出台规定，要求政府常务会议议题没经过合法性审查不得上会。上至政府常务会议，下至田间地头，学法、讲法的场景每天都在发生。

破解发展瓶颈

以法治优化营商环境

　　事实上，就桐庐而言，之所以如此重视法治建设还有更深层次的原因。

　　近年来，桐庐县域经济蓬勃发展，对于营商环境有迫切的内在诉求。早在2010年，桐庐县就开始实行营业执照、税务登记证、组织机构代码、公章“四证联办”；后来又推出全程无介质电子化智慧登记平台，实行个体工商户简易自助登记改革……一系列商事制度改革不断铺开。

　　“改革越深入，面临的难题就越复杂。”原桐庐县跑改办主任黄建军坦言。根据当时桐庐的归总，发现主要有三道瓶颈，分别是部门不联网、权力不下放，另外就是与上位法的衔接存在问题，集中在商事制度改革和企业投资项目审批方面。

　　2016年12月，省委、省政府提出要推进“最多跑一次”改革，并将其写入2017年省政府工作报告，桐庐的紧迫感变得更加强烈。

　　单靠一个县推动能力有限，桐庐就积极争取。2017年7月，在经过多次深入调研后，省人大常委会出台《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》（以下简称《决定》），首次对一个县的具体工作进行立法，让桐庐在改革过程中率先尝到了法治的“红利”。

　　《决定》明确，桐庐县政府可按照国家有关规定开展企业投资项目承诺制试点工作；受理工商登记申请时，实现并联审批、证照联办；对县域内项目投资建设涉及的行政许可，可以按照项目立项开工、施工建设和竣工验收3个阶段，组织有关部门联合办理等。

　　“相当于给了桐庐一个授权，在碰到现行法律法规与‘最多跑一次’改革不相适应的时候，允许我们先行探索。”黄建军说。

　　从群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，桐庐积极行动起来。虽然改革的推进对于各部门的压力不小，不过大家深知背后的意义，通过不断讨论形成共识：从群众视角，把跨部门办理事项作为“一件事”进行梳理，编写“一件事”办理标准化清单。

　　目前，桐庐已完成企业群众办理“一件事”标准件1472件，实现1903个事项办理只需“跑一处”。同时形成《个体工商户简易自助登记服务规范》《政务办事24小时自助大厅服务规范》和《行政审批告知承诺制工作规范》3个地方标准，通过标准化来固化改革成果。

　　在政府职能调整和配套机构改革上不断探索。桐庐县新设投资项目“一站式”服务中心，从每个部门抽调首席专员入驻，通过审批流程优化，将审批执行权授权给服务中心统一执行。如今在桐庐，企业跑一个窗口就能完成企业投资项目审批，从拿地到开工只需要42天，大大提高了审批工作质量和效率。

　　去年10月，桐庐还挂牌成立全国首个县级知识产权保护中心，立足企业实际发展需求，实现知识产权“一站受理、一网通办、一地咨询”，为企业提供全链条式服务。中心成立一年多来，全县发明专利申请达到352件，同比增长56.4%。

　　“随着改革进入深水区，不再是简单缩短多少时间，更要求我们在过程中疏通堵点、解决痛点后，加快对与改革不相适应的法律法规进行梳理，助力法律的‘废改立’，从而进一步推进改革。”桐庐县司法局相关负责人表示。

　　为此，桐庐今年连续第4年开展法律法规检视专项行动，共提出12张法律法规规范性文件问题清单，作为68条浙江建议提交中央深改委第三次会议审议通过，助力国家层面打通改革与法律法规衔接“绿色通道”。

筑牢法治根基

探索最有效社会治理模式

　　全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。

　　多年的法治实践让晏燕深深感受到：“要实现全面依法治县，不仅要抓牢‘关键少数’，还要抓好‘广大多数’。”

　　近年来，桐庐着力开展民主法治村社建设。富春江镇芦茨村的变化，正是这场法治建设工作向基层下沉的生动缩影。

　　此前，随着乡村旅游的快速发展，小村一度出现恶性竞争、服务能力参差不齐、卫生消防设施差等问题。

　　“乡镇、村干部过去处理村里的问题，可能更多依靠道德和个人威望，但现在需要的是用法律解决问题。”富春江镇党委委员王森强说，近年来该村先后成立芦茨红民宿联盟、旅游纠纷调解委员会、微法庭等组织，逐步建立起村级民宿行业发展的标准，完善民宿行业监督体系。

　　“县里还积极推动全县法院、检察、司法、律师等法律资源下沉到基层一线，推进‘法检联村、协警驻村、律师结村、部门援村’，这些都让善治在基层成为可能，并最终带来了社会和经济双重效益。”桐庐县富春江司法所负责人苏莹介绍。

　　2019年，芦茨村的乡村旅游迈向新台阶，全村游客接待量超过157万人次，同比增长26%。近年来，该村还被授予省级放心消费示范村、省级民主法治村、省文明村等荣誉称号。

　　更多的探索还在进行中。为系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，去年，桐庐探索成立集服务、管理、指挥三位一体的社会治理综合服务中心，集中整合信访、复议、诉讼、劳动人事争议仲裁等职能，整合调解人员、律师、法官等专业力量构建起“信访超市”，让老百姓反映的事项不论涉及哪个领域、涉及多少个部门，都能实现“一站式接待、一揽子调处、一条龙服务”，实现矛盾纠纷投诉处理“最多跑一地”。

　　积极回应人民群众新要求新期待，如何加强基层法治力量，也成为桐庐依法治县的一个着力点。去年，桐庐分水镇作为全省首批5家基层综合执法改革试点之一，探索承接县级16个部门416项执法事项，有效解决“乡镇看得见、管不着”的执法弊病。“明显感觉企业配合我们工作的积极性更高了，乡镇有了执法权，问题既看得见，也管得着！”分水镇综合行政执法队员蔡文书说。去年底，分水镇政府向一家生产车间存在安全隐患的喷涂公司开出罚单，成为全省首份以乡镇政府名义作出的处罚决定。

　　今年以来，桐庐县还推动司法顾问制度向乡镇、街道下沉，支撑基层善治。桐君街道司法所所长林玲莉和法律服务团的工作人员，就直接参与到政府重大决策事项、合同审核等关键流程。

　　9月，桐君街道还选聘了包括严洪熙在内的10名有热情、有干劲，具备一定法律知识和协调能力的政法机关退休干部，作为村（社）法治指导员。“主要是协助街道开展依法治理、法律服务、法治宣传等工作。”严洪熙介绍，他们的工作还包括对村（社）决策的合法性进行审核，协助起草、修改村规民约、规章制度、法律文书，参与村（社）矛盾纠纷调处等。

　　“这些都能给群众生产生活带来很多方便，实现矛盾在基层尽早解决。”在桐君街道党工委书记杨洪平看来，依法并不只体现在决策、审议等“大事情”上，同样体现在很多“小事情”上。小事依法，治理才能更加有效、长效。

　　从法治到善治，从制度到温度，成效已在不断显现——桐庐连续6年当选全国文明城市、全国新时代文明实践中心建设试点县、多次蝉联中国最具幸福感百佳县市榜首，每4名桐庐人中就有1名志愿者……

　　法治是展现浙江“重要窗口”风采的核心要素。初当“模范生”的桐庐，对于未来已经画下了清晰的轮廓。桐庐县委主要负责人表示，接下来，桐庐将以“11个坚持”为引领，秉持夯基固本、实践创新、融合集成的理念，县乡村一体全域推进法治建设，努力把县域法治建设的先行优势转化为领跑优势，积极打造县域法治建设的最佳实践范本。