新中国首个村务监督委员会成立15年

　　后陈村：村务在阳光下运行

　　侯明明 徐贤飞 朱跃军 李增炜

　　武义城郊的后陈村名气很大。

　　从金丽温高速武义出口下来，七八分钟后就到了路边的一幢灰墙黛瓦的三层半办公楼前。一抬头，办公楼顶部“全国民主法治示范村——后陈”几个红色大字，特别引人注目。

　　2004年6月18日，新中国第一个村务监督委员会就在这里诞生。那年，老上访户张舍南，通过选举脱颖而出，成为第一任村务监督委员会主任。为何会选他？村民们说，因为张舍南爱挑刺、责任心强。

　　“这个机制简单得很，就是能让我们监督村干部。”后陈村创设“村务监督委员会”，实现了看得见摸得着的村务监督，使得村级民主监督不再是抽象的概念，而成为农村生活常态。

　　15年来，后陈村一直保持着“零上访”状态，村容村貌发生了巨变，乡亲邻里守望，其情融融。15年来，“后陈经验”从“村计”逐步上升为“国法”，2010年被写进村民委员会组织法；2017年，中办、国办联合印发关于建立健全村务监督委员会的指导意见，更是向全国推广这一做法；今年，村务监督委员会制度写进《中国共产党农村基层组织工作条例》。

　　15年过去了，后陈是否还在坚持自己的实践和探索，这一制度的确立和坚持，给后陈带来了怎么样的变化？接下来后陈又将往何处发力？

被逼出来的制度创新

　　后陈村属于武义县白洋街道，全村现有380户、1065位村民。秋日，走在后陈村里，一派祥和的景象。谁能想到，15年前，这里却深陷一场信任危机。“村务监督委员会是被逼出来的。”时任后陈村党支部书记胡文法说。

　　2004年之前，金丽温高速公路建设涉及后陈村，随着工业园区的开发以及城乡一体化建设，村里陆续有1200多亩土地被征用，村集体一下子拿到了1900万元征地款。村干部提出，用部分补偿款造标准厂房，发展集体经济。但村民说，这些钱捏在村干部手里，最后不知落入谁的腰包，不如把钱分掉。

　　村民的担心不无道理。2004年之前，村里事务由村书记和村委会主任两人说了算，村民想知情却无门。村里有块沙场，承包出去40亩，承包者违规挖了50多亩。承包者多赚了，村集体利益受侵犯了，为何村干部没过问？因为拿了好处。村民为此闹了起来，街道干部赶过来调停。但车子刚到村口，就被村民掀了。

　　类似问题屡屡发生，后陈村成了武义名副其实的“上访第一村”，先后几任村干部因经济问题“落马”，干群关系一度到了剑拔弩张的地步。2003年，当时的武义县白洋街道干部、后陈人胡文法临危受命，兼任后陈村党支部书记。

　　“问题主要在于村干部的权力缺少监督，村里的事村民做不了主。”经过一个多月的讨论，后陈村成立了村民财务村务监督小组，作为第三方独立行使村务监督权，这就是后来村监委的雏形。

　　村里的情况很快发生了变化。在武义县委、白洋街道党工委等多方合力推动下，监督小组升格为村监委，2004年6月18日，后陈村挂上了新中国第一块村务监督委员会的牌子。机构的设立和制度的完善，保障村监委对村务全程监督。

　　经选举，张舍南当选村务监督委员会主任，他曾是村民上访的带头人。村监委上任，铁闸把关，立竿见影。村监会审核通不过的，哪怕是村支书、村委会主任签过字，也报不了销，入不了账。以前，村里的卫生清扫工作承包给谁，由村干部说了算，现在，张舍南要求招标，谁的费用低就承包给谁；以前，村砂石场的运输由村干部决定找人用拖拉机运送，每车15元，现在，张舍南提出公开招投标，结果中标拖拉机换成大车运送，折算回来每车运费只要5元；村里还首次举行了涉及1000多万元的标准厂房建设及出租方案听证会。

　　“如果村务监督委员会乱监督或监督不力，可以提请村民代表会议来决议，是否对村务监督委员会成员进行撤换和重新选举。”时任武义县委副书记、纪委书记骆瑞生回忆说。村民真正体验到了“当家做主”的感觉，短短几个月内，村里增收节支30多万元。村民说，现在有一个专门机构对大小村务全程监督，大家很满意。有什么意见可以向监委会反映，也不用再上访了。

　　村监会成立一年后的6月17日，浙江省委主要领导深入后陈考察调研，肯定了后陈首创村监委的做法。他指出：“这是农村基层民主的有益探索，是积极的，有意义的，符合基层民主管理的大方向。”

构建村级权力制衡机制

　　后陈村创设的村监委会机构，在初始制度设计上是一个相对超脱的权力监督机构。规定村监委会主任及成员的候选人，应是非村“两委”成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。由此构建起村级权力的制衡机制。

　　它的突出特点是“一个机构、两项制度”。一个机构就是常设的村监委会，由3人组成，设主任1人，任期与村委会同届。实行村务管理权与监督权分离的工作模式。由此形成村党支部是领导核心，村民代表会议是村里的决策机构，村委会是村务管理执行机构，村监委会是村务监督机构的闭环系统。两项制度就是《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。前者主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理做了明确规定。后者则对村级民主监督做出了新的制度安排。特别是对村监委会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定，并对把村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入民主监督制度做出了具体规定。

　　从村级民主监督的角度看后陈村的村监委会制度，其民主监督模式主要有三个特征：

　　一是分权制衡，突出以权力制衡权力。按照制度设计，后陈村监委会是村党支部、村委会之外的一个村级监督机构。

　　二是突出以制度规制约束权力。最早创设这项制度的设计者充分注意了制度的完整性和体系化，并且根据当前农村的实际，重点突出了村集体资产和财务管理制度。比如，对村监委会作为村务特别是财务监督组织的性质、产生及职能等做出了细致明确的规定。又如，建立了救济制度。当村监委会的监督功能无法正常运作时，有权向街道或乡镇有关部门申请救济。如此，各项村级管理制度联结成一个制度体系，功能互补，保障整个制度的良性运作，有效地实现制度对权力的规制功能。

　　三是实施全程性村务监督。制度规定，村监委会对村务实行全程监督。事前可进行监督，即参与村务管理的决策过程，可对不合制度规定或不合民意的村务决策及时提出异议，提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督，即对村务执行的过程进行监督，有权抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督，即做好事后每笔支出的审查和资产处置、重大投资行为的审查、督促，公开上墙公布等工作，使村务监督由过去的事后监督转变为全程性监督，有效避免了民主监督的滞后性。

制度升级带来村庄巨变

　　如果说检验一项制度好不好的标准之一，是村民们高不高兴、满不满意，那么后陈村无疑给出了肯定答案。说起后陈村15年来的变化，在村民们看来，最多的无疑是老年人的生活变化。

　　2004年村务监督委员会成立后，村里商定每年村集体收入的一半都要分给村民，现在包括老人在内每个村民每年都可以拿到2200元分红。此外，60岁以上老人重阳节有慰问金，每年还能免费去外地旅游一次。全村人的社保、医保、人身意外保险也都由村里全额代缴。

　　不过更让村民们高兴的是，15年来，对这项当年把村庄带出信任泥沼的制度创新，后陈从来没有停止过自我完善和创新。

　　现任后陈村党支部书记陈忠武说，对《村务管理制度》和《村务监督制度》，后陈村已经根据实际修订了4次，不过村里还在不断研究更加有效的方式。其中一个方向，便是如何让村民更广泛地参与基层自治。

　　在去年一次后陈村党员、村民代表会议上，现任村监会主任陈玉球例行汇报上个月的财务收支情况。台下，党员陈忠龙对陈玉球提及的村干部误工工资分配提出了疑问：“具体到每名村干部是怎么分配的？下次能不能分开列？”村支部委员和村监委委员一一作了回应。

　　这样的场景，几乎每月上演。去年以来，后陈村探索推行村监委向党员、村民代表“双述职”，党员向联系户反馈党务、村务、财务工作，向党员大会反馈村民意见建议的“两反馈”机制，让村民参与基层自治的活跃度更高。

　　冲着大家关心的问题去，一直是后陈人朴素的办事逻辑。针对有村民反映公开栏上的账目还不够清晰、直观，村监委把账目公开“贴”进了电视里、手机APP中，什么事项，开支多少，经办人是谁，村民们打开电视或手机，每笔明细都看得清清楚楚。这些年来，后陈村村务监督的手段、范畴、方式一直在调整跟进，传统的公示变成双向交流，单一管钱扩大为管事、管人，全程监督已经成为寻常。

　　15年前后陈村务监督改革时，陈忠武就是当时的村主任，也是被村监委监督的第一批对象。改革一路走来，陈忠武没有芒刺在背的感觉，反倒如释重负，“村监委像一座连心桥，一头连着村民，一头连着村委会，给群众一个明白，还干部一个清白，干群关系融洽了，乡里乡亲和谐了。”

深化发展推动治理现代化

　　15年来，后陈村历经了6届村班子、20余名村干部的更替，3000余万元的村庄建设投入以及100多户的农户新居动迁，实现了连续15年村干部“零违纪”、村务“零上访”、工程“零投诉”、不合规支出“零入账”。

　　15年来，“后陈经验”从一村一地到全国各地，从质朴简易到规范权威，从财务监督到全面监督，从自发自治到民主法治，很好地契合了推进基层治理体系和治理能力现代化的历史趋势和发展规律，成为新时代乡村治理的生动实践和参照样本。

　　“后陈经验”通过构筑“制度的笼子”来遏制人的消极方面因素，使“能人治村”的传统治理模式逐渐转变为“自治、法治、德治”相结合的现代治理方式。同时，从村监委的监督履职、村规民约的全面实施，形成了农村基层自我发现矛盾、内部化解矛盾的纠错机制，把问题矛盾解决在萌发状态，实现了民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展。曾有专家指出，“‘后陈经验’与‘枫桥经验’一样，都花开浙江、香满全国，理应协调推进，使其相得益彰。”也有人形象地指出，“后陈经验”与“枫桥经验”是我省基层治理体系两个有力的“拳头”，一个着力于矛盾不发生，一个着力于纠纷的解决，一体两翼推进高水平的基层治理能力。

　　“后陈经验”的名声愈响，压力也愈大。后陈人不时被问、更经常自问：接下来该往何处发力？

　　十九大报告提出实施乡村振兴战略，让后陈人认清了努力的方向。“下一步还是要在实现‘治理有效’，推动乡村振兴上做文章。”陈忠武谋划。

　　为保证监督不错位、不缺位、不越位，武义县建立完善了村务监督委员会规范化建设的实施意见等配套制度，从组织机构和职责、监督的内容和方式等4方面进一步细化规范村监委履职行为。

　　“管理村庄的办法都应当写进村规民约，这样才能把要我监督转变成我要监督。”曾任村监委主任的徐岳祥提议。由此，后陈村决定先行先试，在村规民约中新增村两委深化乡村治理机制的责任义务，以及村务监督委员会的具体履职方式，让民主监督通过这样一种形式成为全体村民的行动自觉，在潜移默化中引领社会风尚。

　　以深化完善村监委制度撬动乡村治理体系和治理能力的现代化，乡村振兴的未来更加可期。

　　陈忠武指着后陈村的规划沙盘说，村里已经规划了农事体验区、乡村休闲度假区等，接下来准备走农旅融合的新路子，进一步壮大村集体经济。

　　（本版图片由武义县委组织部提供）