分还是合，这是一个问题。

　　三门县行政服务中心，新开设的新生儿“一件事”、退休“一件事”两个窗口受到市民欢迎。这两个窗口把相关的事项集中联办，比如“小毛头”要办出生医学证明、预防接种证、户口登记等6个事项，原本要跑四五个部门，现在这一个窗口就能办好。

　　新窗口行之有效，该中心最近又在推进设立身后“一件事”等窗口。业务科长吴佳丽负责此事，心里又隐隐担心：5月底，省里新公布群众“一件事”34项、企业“一件事”19项，若逐一开设窗口，场地、人员跟得上吗？国家、省里提倡“一窗通办”，设置专窗又是否符合改革要求？

　　担心背后，是浙江基层在深入推进“最多跑一次”改革时面临的新课题：窗口设置的分与合，是优先满足基层的办事实效，还是完全遵循顶层设计要求？

　　去年4月印发的《2018年浙江省深化“最多跑一次”改革工作要点》，要求当年10月底前，全面推行市、县（市、区）行政服务中心窗口“无差别全科受理”，力争实现“一窗通办”。一年多过去，“无差别全科受理”推进情况如何？基层在实践中存在哪些问题？我们离“一窗通办”还有多远？记者近日深入多个市、县（市、区）进行了调查。

创新不违原则

改革理念和现实需求如何相向而行

　　“一窗通办”，按字面理解，是指一个窗口可办所有业务。提出这一“升级版”目标，省里有战略深意。

　　省委改革办改革一处负责人解释道，“一窗通办”若实现，说明各类系统已打通。跨区域跨层级通办、一网通办、一证通办等深层次改革，就能“水到渠成”。

　　对此，基层深有体会。义乌市行政服务中心，办事窗口从288个缩减至116个，办事大楼由三层缩减为一层，群众办事等待时间平均已减至半小时内。窗口工作人员有事请假，中心也安排得出替代人手，不会像以前要考虑再三，甚至婉拒。

　　得益于丽水把“一窗通办”延伸到“全域一证通办”改革，72岁的景宁人蒋泉张不用来回奔波400公里回老家办事。他仅凭身份证，就在常年居住地青田县巨浦乡申请到了老年人优待证。目前，丽水市民只凭身份证或统一社会信用代码，便可在全市任一行政（便民）服务中心办理近300个高频事项。

　　但这项旨在提升办事效率、降低行政成本、助力融合发展的改革，正面临一些困难。

　　记者调查发现，目前我省尚未有市、县能完全实现“一窗通办”；相反，设立“一件事”专窗却成普遍选择。如杭州上城区开设常态化企业办事专窗，台州黄岩区设立退役军人“一件事”窗口，开化县设立退休审批专窗……

　　如此选择的原因何在？基层回答：保证办事效率。这是现实需求。

　　三门县行政服务中心的冯程举例道：有群众下午3时前来办理烟草营业许可。这是个即办件，现被纳入综合窗口。当天正好遇到办理商事类业务（一般用时半小时至1小时）的群众比较多。这名群众等到4时多才轮到，但5分钟就办好了。他惊讶地问：以前有烟草专窗，可以随到随办；改革后怎么反而慢了？

　　少数地方对“一件事”窗口有不同理解、不同实践。“既然是‘一窗通办’，怎可新增专窗？”衢州市行政服务中心受理协调处副处长姜淑娟认为，“一件事”受理应纳入“无差别受理”窗口，建议优化导办、调度等辅助系统，万一有“堵车”预警，可临时匀出窗口办理即办件。

　　为此，常山县人社局会同县医保局、县民政局、县公积金中心等，于今年5月推行退休老年类事项“一件事”联办，虽然没开一个专窗，但确保人力社保10余个综合窗口都可办理。

　　不过，不设专窗来实现“一窗通办”的难度之大，姜淑娟深有体会。她给记者出了一道算术题：968+4+2+5=？4、2、5是今年该中心新纳入“无差别全科受理”范围的事项数，分属人力社保、不动产等跨领域事项。每新增一个事项，就意味着要克服重重困难，付出巨大努力。

　　专与综，分与合，关乎改革方向，受制于改革基础、现实需求，应整体看待、统筹运用。

　　多位基层改革参与者也认识到，满足群众“一件事”办理等需求分设的综合性专窗，是创新和提升，但也应将其并入大综合窗口，朝“一窗通办”前行；否则，综合性专窗越设置越多，就会再现窗口忙闲不均等老问题。

　　义乌市行政服务中心业务科科长吴潮华等表示，这项改革工程量大，基层处在服务群众一线，改不好甚至改得慢，都会影响群众的满意率。希望得到更高层面的协调、部署，全省集中力量共同推进。

减负也要增能　一线人员如何练好“十八般武艺”

　　“一窗通办”改革的实现，需要“全科受理员”。但“全科受理员”并非一朝一夕就能养成。

　　在台州市行政服务中心采访时，副主任郭文涛向记者举例道：社保领域的“一窗通办”，要求窗口工作人员不仅要读懂病历报告，还要掌握哪些药治疗哪种慢性病、哪些药出国（境）时可携带……而每个病种的材料又不同。刚开始，就连不少90后窗口工作人员，也视之为“不可能完成的任务”。但最近，多名70后、80后“老同志”，经过不断实践，已能办理医保类事项。医保、社保无差别受理得以实现。

　　如何培养“全科受理员”最有效？记者采访发现，“老师”现场办、现场教，“学生”现场学、现场问，一段时间后，“学生”现场办、“老师”在旁督，是全省各地培养“全科受理员”最常见的办法。但大家也普遍反映，培养所需的时间成本很大，需认真考量。

　　“若要熟练掌握工商类事项办理要点，至少需要4个月至6个月的实践锻炼。”台州市行政服务中心综合窗口工作人员钱涛翻开笔记本，对记者举例说。从记者多地调查的结果来看，各种领域的“一窗通办”，实践培训时间需1个月至6个月不等。

　　这个过程中，如何从人性化角度考量，既让一线工作人员提升能力水平，又做到适当为他们“减负”？经济学的最优化理论给出建议：在各种条件的约束下，通过组织优化，使整体功能达到最优。

　　台州最近正在试点的“1+2+X”模式，正是这样的探索。“1”，即工作人员要对“无差别全科受理”业务做到全通，能找到并按办事系统提示办事；“2”，指精通两个高频的业务板块；“X”是掌握一定数量个人感兴趣的业务板块。表面上看，它一定程度上降低了对“全科全能”的要求，却能在综合考虑人员素养等诸多因素后，寻找到“减负”与“增能”之间的平衡点。

　　今年3月，衢州推出了自主开发的政务服务人员空间系统。它通过与“一窗通办”云平台对接，对办事事项进行情景化梳理，实现窗口人员操作流程便利化、办事指南个性化。如有人前来办理普通货物运输经营许可证，窗口工作人员会先询问：办理人员是自己办理还是委托办理。如是自己办理，那是新办、补办、变更、换发还是注销……根据回答，按下选项，最后就可生成一张“量身定制”的办事清单和指南，整个过程一目了然，也无需过多记忆。

　　姜淑娟认为，在业务规范频繁变动、个人工作精力又有限的情况下，这套系统的助力和支持，可为窗口工作人员有效“减负”。

　　此外，记者调查还发现，为让一线工作人员练好“十八般武艺”，准确掌握群众办事需求，提供更好服务，衢州、义乌、桐乡等地还实行窗口受理、咨询导办两个岗位的轮岗制度。但桐乡市公共服务中心综合受理科长钱江恋也表示，像工商类这种复杂的业务，工作人员若有1个月没在窗口，回岗初期就会有点吃力。这样，轮岗就要控制好时间和节奏。

提效且不添堵　系统如何不再卡顿、宕机

　　总共137套系统，其中国家部委34套，省级69套，市级8套，县级自建26套，这是摆在义乌市“一窗通办”改革面前，与办事相关的管理系统的数量。

　　而这是全省普遍现象。“系统孤岛”，至今仍是实现“一窗通办”要重点攻克的难题。

　　把服务送到群众身边，是“最多跑一次”改革的基本要求之一。采访中，记者发现，多地有综合窗口的工作人员，要经常跑到临近窗口，帮助群众办理业务。这种“工作人员跑”代替“群众跑”的现象，是“数据跑”未能实现情况下的常态。但过于依赖“人工跑”，行政成本会大大上升，甚至影响办事效率。

　　如何在可控范围内，打破“系统孤岛”，实现“数据跑”？

　　把专线、系统、电脑等集中到一个柜台、一个区域成为不错的尝试。

　　面对新生儿“一件事”改革，桐乡把窗口设在了医院。桐乡市公安局根据信息安全等相关规定，专门向嘉兴市公安局打报告，在做好装摄像头、卷帘门等人防、物防等工作后，获批在医院里拉一根办理户籍的专线，让新生儿家长不用20分钟，就可当场拿到证件。

　　义乌则选择自建综合性系统。该市即将上线自己研发的“一件事”联办平台，目前已完成子女收养登记、婚姻登记、新生儿、一般建筑选址等联办事项的开发配置。

　　对于上述举措，有专家喜忧参半，担心这些举措囿于满足基层办事效率，不触及全省性的系统整合、业务流程整合等深度改革，容易造成新的“系统孤岛”。

　　理论上，全省统一的系统打通和重建，不仅能优化服务，降低行政成本，更能固化改革成果，并形成对权力运行的监管。但记者采访发现，目前各地主要依托的“一窗受理”云平台，包括工商等部门构建的全省统一的办事系统，其稳定性和效率，正面临考验。

　　窗口工作人员小应向记者“吐槽”道：有的全省系统每个月至少崩溃一次，有的系统一崩溃就是一上午。此外，网上系统的信息更新滞后或过于频繁，也一定程度上消磨了窗口工作人员、群众网上办事的积极性。

　　今年4月1日起，全国范围内消防建审验收及备案抽查职责移交住建部门。有不少地方反映，材料清单变动太快，让人“跟不上节奏”。有工作人员反映，他告知办事群众，需带一份检验报告合格证国家认证证书，但次日上班时，便发现这份材料已无需提供。

　　跳转、读取速度慢，导办信息推送延迟，多个系统间账号未打通需多次录入，网上办事指南可读性、可操作性不强……关于系统，大家反馈的问题很多。

　　加强系统的日常维护，亦是基层普遍的心声。

　　桐乡等地反映，统建系统庞大、专业性强，系统开发公司派来的维护人员，或缺少一线业务积累难以胜任，或人员更换频繁不熟悉基层情况，或数量不够以致关键时刻“不见人影”。这些都影响到了改革的推进。

　　他们还建议，此前各地建设的系统，经过不断磨合，得以更新保存，有其特色和优势，可否加以合理利用，而非一弃了之；有些数据掌握在开发公司手上，基层不易调取，基层是否也该有数据管理、存储等的权限，以在数据开发利用、日常维护中掌握主动权。