公共服务的标准化既是一种治理机制，也是一个治理过程。政府通过“一把标尺”，规范提升公共服务，能够有效破解公共服务提供过程中的效率不高、权责不清、程序不规范、信息不透明、服务碎片化等问题，同时对部门间、地区间公共服务的差异化提供进行完善改进，在动态治理中实现公共服务的均等化。

以标准化引领公共服务治理

汤华杰

　　当前经济转轨、社会转型进入关键期，社会治理面临前所未有的机遇和挑战，社会治理的开放性、多样性、复杂性程度提高，必然要求政府寻求更多、更有效的治理工具。公共服务标准化通过引入企业标准化的管理方式与技术，借鉴应用到政府公共治理中，为政府加强和优化公共服务、建设服务型政府提供了富有价值的路径选择。

　　公共服务的标准化既是一种治理机制，也是一个治理过程。政府通过“一把标尺”，规范提升公共服务，能够有效破解公共服务提供过程中的效率不高、权责不清、程序不规范、信息不透明、服务碎片化等问题，同时对部门间、地区间公共服务的差异化提供进行完善改进，在动态治理中实现公共服务的均等化。

　　推进三个转变：

　　管理模式、服务方式

　　和服务内容

　　公共服务标准化就是把政府履行的职能和提供的公共服务当作标准化的产品，把企业和群众当作顾客，以公众的需求和认可为导向，使政府在角色定位上发生转变，服务质量、方式和内容产生变化。

　　管理模式上，从“软约束”向“硬约束”转变。公共服务标准化工作，从本质上来说就是通过“标准化”这个载体来打造更坚固的笼子，对权力主体进行细化规范、对权力空间进行量化限制、对权力运行进行全程监督，完善政府行为的约束机制，明确政府管理和公共服务做什么、如何做，做不好如何问责等问题，为行政权力绑上更多更牢固的缰绳。同时，通过制定标准对现行法律法规进行细化补充，弥补现行法律规定的空白与执行中的缝隙，保证各项行政职能统一明确地履行，实现“用制度管权管事管人”。

　　服务方式上，从“粗放式”向“精细化”转变。通过梳理和完善工作流程、职责范围、服务标准，减少工作交叉，优化职能配置，有效避免行政部门“有选择的管理和有选择的服务”导致的合力不强、效率低下、成本偏高以及相互扯皮、工作脱节等现象，使相关工作的协调运转和有效衔接得到保障。同时，通过将行政流程纳入制度化和标准化的框架之内，将公共服务的方式、流程和内容固化下来，不因人员变动而变化，始终保持一定的水准，并可将先进的管理标准覆盖到相对薄弱的区域和岗位，实现管理的可持续、可复制。

　　服务内容上，从“碎片化”向“整体性”转变。信息技术的进步为政府改善治理能力提供了更多途径。充分利用信息技术手段，开发网上应用系统，用信息化平台对公共服务进行资源整合和流程再造，变分散服务为综合服务，构建起综合性的大服务体系，实现居民需求与公共服务的零距离无缝对接。

　　确立三大模块：

　　标准化体系、综合信息平台

　　和开放评价体系

　　实施公共服务标准化，要以制定具体职能管理标准、构建政府职能标准化体系为基础，以信息化技术为支撑，以民生为优先，将群众最关注的社区服务、养老、教育、住房、就业、医疗、食品药品安全等作为重点，建立涵盖标准体系、支撑平台与评价机制的公共服务标准化框架。

　　建立标准体系。政府需要从实践出发制定一整套政府职能标准体系。如美国在1997年制定了世界上第一本政府服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》；同年，英国政府确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务部门针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准。政府职能标准体系应包含若干个分体系与子体系，按照涉及群众的每一事项，分类分项制定具体标准，从而实现政府管理与公共服务事事有标准可依、岗岗有标准规范、人人按标准履职。

　　搭建支撑平台。在制定职能标准化的基础上，政府要搭建一站式信息化平台，汇集区域内企事业单位、个体经营户及常住人口的基本信息、家庭户籍信息、困难信息等内容，打破各部门功能分割、各自为政的传统，将分散的政府职能和公共服务资源，进行整合集聚和标准化设置，为群众提供无缝隙的整体服务。通过信息化平台的运行、查询、反馈、评价等，做到严格实施、自动留痕、全程监督、及时评价，即可实现“人不跑信息跑”，提高服务效率。

　　构建评价机制。政府要建立内外两个维度对标准化服务体系进行绩效评价，并建立与之相适应的考核机制。在内部评价方面，编制实施《财政支出绩效评价规范》、《行政事业单位绩效审计评价规范》等单项测评标准，通过量化标准的应用，提高考评的刚性。在外部评价方面，把办事程序、依据和结果，岗位职责、权限进行标准化规范，提高群众满意度在考评中的比重，根据群众满意度对公共服务进行评估、问责、调整和纠偏，某些领域还辅以宏观民调、部门监督、专家评审，形成完整的外部评价机制。

　　突出三个重点：

　　顶层设计、民生导向

　　和程序公开

　　从实践经验来看，实施公共服务标准化，三个方面要引起高度重视。

　　自上而下设计的制度。提升基层政府治理能力是一个系统工程，必须先行顶层设计，然后有序开展。首先要建立各级政府职能标准体系，覆盖政府工作全领域，然后逐层细化到每一具体工作事项，并相应梳理各个事项的法律法规依据，整个体系规划完整、层次分明、结构清晰。

　　注重民生实事的导向。在具体标准的制定中，以保障民生、提高公共服务质量为导向，将群众最关注的社区服务、养老、教育、住房、就业、医疗、食品药品安全等问题作为重点和突破口，有序推进具体标准的制定、实施、成效评价等工作。

　　社会公开参与的程序。公共服务标准化的过程就是一个社会公开参与的过程，要注重民众广泛参与，在商讨标准制定范围时先行民意调查，在标准制定过程中依法听取民众意见，在标准评审时要有受益人代表参与，在标准实施定期评估时又要根据社会的发展，听取民意决定是否要进一步修订。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。

　　【作者单位：杭州市政府研究室】