核心提示：

　　党的十八届五中全会提出，加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，并要求实现政府活动全面纳入法治轨道。今年5月起施行的新《行政诉讼法》，从多个制度层面入手，全面推进法治政府建设。其中，“复议机关是共同被告”的“双被告”制度，更是一大亮点。然而新《行政诉讼法》施行半年多来，我省基层行政复议机关作为共同被告的案件仍然不多，这一现象引发人们关注。

　　11月16日，因当事人不服行政复议结果，刚成立不久的义乌市行政复议局作为共同被告，站到了义乌法院的被告人席上。

　　这一新现象的出现，源自今年5月1日起实施的新《行政诉讼法》。新法规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关将作为共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。而在此之前，只有复议机关改变原行政行为的，才会成为被告。

　　如今，新法实施已过半年。作为与群众打交道最直接、最频繁的县市一级行政复议机关，应该有较多可能成为共同被告，然而记者从多地基层法院了解到，我省基层行政复议机关成为共同被告的案件，数量却并不多。这其中，到底有何原由？

裁量权规范行使

　　在很多人看来，“民告官”似乎难度不小。然而今年10月底，发生在平阳的一起行政官司，改变了人们的这一印象。

　　引人注目的是，平阳法院受理的这起案件中，复议机关成为共同被告，这在以往也不多见。此案中，平阳县公安局和平阳县人民政府双双成为被告，而这起案件的起因，竟是一起小小的家庭纠纷。

　　今年1月，平阳人庄某与妻子发生争吵，妻子一气之下跑回娘家。两个月后，庄某去妻子的娘家接她时，与大舅子缪某发生冲突并被打。窝火的庄某向平阳县公安局报案，警方却只对缪某作出罚款300元的行政处罚决定。

　　对于这一处罚结果，庄某十分不满。为此，他向平阳县人民政府提起行政复议，县政府法制办经复议，决定维持行政处罚决定。大为不满的庄某，于是将这两个机关一并起诉至法院，并诉请法院将原行政处罚决定变更为对缪某进行行政拘留3日。

　　庭审之后，这起案件以庄某较能接受的方式结尾。在法官协调下，缪某向庄某道歉，并同意支付医疗费，庄某也撤回了起诉。

　　“新《行政诉讼法》实施后，给行政机关和复议机关的工作带来重大影响。”有关法律人士表示，维持原行政行为的复议机关，与作出原行政行为的行政机关作为共同被告，能大大加强复议机关的监督和纠错功能，使之真正成为有效解决行政争议的主渠道。而共同被告的出现，还会倒逼政府部门在行政执法过程中强化程序意识，规范自由裁量权行使，防止因执法不当引起行政争议。

　　一名基层法院工作人员介绍，新法对行政复议的规定，给行政机构工作人员无疑敲响了警钟，这意味着，行政机构成为被告的可能性越来越大，对依法行政也提出了更高、更严的要求。

　　这名工作人员表示：“相信随着新法实行，老百姓的维权渠道将越来越畅通。”

双被告并不多见

　　然而，新法实施半年多以来，行政复议机关成为共同被告的案件，数量并未大幅增加。

　　今年5月，因为土名“五砻湾”的山场权属争议，庆元人杨某某将作出原行政行为的庆元县政府，和复议机关丽水市政府作为共同被告，向法院提起行政诉讼，要求撤销原先的处理决定，并对这个山场的使用权属进行重新认定。这一案件，由龙泉法院审理。

　　这是今年5月新《行政诉讼法》施行以来，我省法院受理的首个行政复议机关当共同被告的案件。但这一先例，并未带动我省基层行政复议机关作为共同被告的案件“纷至沓来”。

　　法律已经赋予权力，愿意尝试者为何不多？

　　有关法律人士分析，出现这一现象的一个重要原因，是行政复议案件本身数量较少。据统计，2015年1至9月，全省各级行政复议机构共新收行政复议案件8926件。与此同时，全省法院共收一审行政案件6169件。省内一些地方，行政复议和行政诉讼案件数量则相差无几。

　　虽然和行政诉讼相比，行政复议具备诸多优点，比如解决纠纷时间短，法院受理行政诉讼案件往往耗时较长，而受理行政复议最短只要十几个工作日；不需要缴纳诉讼费，立案方便等。但不少本可以进行行政复议的案件，却依然进入行政诉讼环节。

　　有法律人士指出，虽然新法已经施行，但人们对于行政复议公平公正的担心和质疑，仍未消散。这种现象也提醒人们，行政复议的纠错功能，还须进一步加强和发挥。

　　在以往的实践中，由于复议机关维持原行政行为不会成为共同被告，一些行政复议机关往往本着“多一事不如少一事”的态度，维持原行政机关的认定结果，有些行政复议因此被质疑“维持会”，导致行政复议案件维持率高、纠错率低，出现“官官相护”现象。因此，不少群众不愿使用行政复议来解决行政争议，从而使行政复议机关当共同被告的案件，目前出现不多。据了解，湖州各地至今未有一例。

老百姓诉求有门

　　“这一现状提醒我们，必须加强群众对行政复议的了解程度和好感度。”义乌市法制办副主任朱彤说。

　　在这方面，义乌已先行先试。今年9月，义乌市成立全国首个行政复议局，以改变原有的体制弊病，归拢绝大部分行政复议管辖权，使流程更加公正透明。成立之初，义乌市行政复议案件和法院受理行政诉讼案件刚好“打平”，均为160余件；10月底，法院受理的行政诉讼案件仍然维持在160余件，而行政复议局受理的行政复议案件却达到了223件，比行政诉讼案件多出60余件。

　　随着这一改革推进，义乌市行政复议局成为共同被告的案件也开始增多，目前已超过20起。“第一批行政复议案件办结，15天生效期满后，我们就收到了法院传票，成为共同被告。”朱彤说，随着行政复议体制改革深化，行政复议局审理案件的数量进一步增加，当共同被告的案件数量也会继续上升。她表示，如果出现这种现象，也并非坏事，表明行政复议这一制度设计，正越来越多地得到群众的认同。

　　记者从省法制办了解到，目前省级复议机关成为共同被告的案件也在增加。到今年10月底，省一级进行复议的案件数超过400件，成为共同被告的案件数则超过150件。

　　新行政诉讼法规定，经复议的案件，当事人可以选择最初作出行政行为的行政机关所在地法院，也可以选择复议机关所在地法院。这意味着，省级政府部门对下级行政机关作出维持原行政行为的，如果一旦被共同起诉，将会面临到11个地市中级法院异地应诉的情况；如果是对省直部门作出维持原行政行为的，省政府还需要到行政部门行政行为发生地的基层法院应诉。

　　省法制办一名相关负责人表示，新《行政诉讼法》施行后，他们不时要到行政行为发生地的基层法院应诉，感觉案件数量明显增多。

　　“根据新《行政诉讼法》规定，只要当事人对复议机关的复议结果不满意，复议机关就有可能成为被告。”上虞法院一名法官认为，目前直面群众的县市一级行政复议机关成为共同被告的现象较少，可能只是暂时的“沉寂”，随着行政复议制度改革进一步推行，行政复议机关成为共同被告的案件将会逐渐增多。

　　■　专家观点

　　杭州师范大学法学院院长李安：新《行政诉讼法》的相关规定，能进一步监督和纠正行政机关的具体行政行为。但在现实中，由于上级对下级机构的行政行为纠正不够，导致基层行政复议机关成为共同被告的情况较少。这说明，目前行政复议制度还有较大的改革空间。只有让老百姓觉得复议结果符合预期，行政复议机关能真正履行对下级机关的监督和修正职能，才能逐渐改变这种局面。