十八届五中全会《建议》强调：“农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。”习近平总书记指出，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。

　　新常态下发展农业适度规模经营，是加快构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营的必然举措。多年来，浙江在坚持完善农村基本经营制度的基础上创新农业经营体制，农业适度规模经营呈现良好势头。在实地调研的基础上，本文总结梳理我省农业规模经营发展历程，从理论和实践结合的角度分析农业适度规模经营的有效模式及存在问题，并针对性地提出对策建议。

　　我省农业适度规模经营

　　的发展历程

　　第一阶段：1978—1987年，在家庭联产承包制度确立基础上，不能到户或农户不要的农田采用统一经营，但规模不大。1982年，浙江启动并全面推行家庭联产承包责任制，到1983年底，全省97%以上的村实行了这一制度，3％不适宜采取承包形式分田到户或农户不要的农田被村集体保留和集中起来，发包给有能力、愿意承包的农户经营。这是我省农地规模经营的雏形，属于自发起步时期。

　　第二阶段：1988—1997年，农村经济得到快速发展，以解决粮食问题为背景，农业规模经营进入加速发展阶段。1988年，省政府发文对工副业发达地区开展土地流转和规模经营提出要求，确定15个县为重点推进地区，采取对经营大户补贴等政策。到1990年，全省农村流转土地占总承包面积的5.7%。1992年邓小平同志南方谈话后，农村劳动力加速转移。同时，全国实行粮食生产行政首长负责制，国务院提出发展“一优两高”农业。在这一背景下，我省以粮田规模经营为重点，加大土地流转推进力度。1994年，省委省政府出台《关于发展粮田适度规模经营的决定》，对经营粮田30亩以上种粮大户采取11条扶持措施，将土地规模经营重点县从15个扩大到25个。1996年，省委省政府办公厅印发《关于建立健全土地使用权流转机制推进粮田适度规模经营的补充意见》，提出“稳田活制、三权分离”等原则。很多地方将农户原承包土地分解为口粮田和责任田，口粮田按户承包，责任田流转出来规模经营。1997年，根据中央要求，“两田制”做法停止。这一时期，土地流转逐步扩大，从人均耕地少的浙南、浙东地区向人均耕地相对较多的浙北发展，还引发温州台州等地倒贴转包和宁波等地招募外来农户从事粮食生产等现象，粮食生产成为流转土地和发展规模经营的主推手。

　　第三阶段：1998年至今，在效益农业和高效生态农业发展的基础上，以经济效益和政策激励为引导，农业规模经营进入稳步发展阶段。1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调稳定完善双层经营体制，提出“少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”1998年底省委省政府作出发展效益农业部署，1999年提出推进农村城市化战略，2001年全面推行粮食购销市场化改革，2003年提出发展高效生态农业，2002—2004年省委省政府先后部署农地使用权流转、二轮土地承包完善工作，2006—2008年部署土地承包纠纷调处等工作。2008年底，十七届三中全会就深化农村改革作出全面部署，省委省政府将推进土地流转、发展规模经营作为主要任务来抓。2009年，省委省政府办公厅出台《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》，省人大常委会修改《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，在全国率先制定《农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，规范流转行为。这一时期，土地经营制度创新不断深化，土地承包经营权权能逐步拓展，流转政策更为系统，农业规模经营方式不断创新。由于农业效益提高和政策激励，土地流转率逐年提高，农业规模经营伴随农业结构调整，呈现高效经济作物渐趋主导、多样化发展的格局。

　　我省农业适度规模经营

　　的主要模式

　　（一）土地集中的规模经营

　　土地使用权流转的规模经营。它是规模经营主体通过整村流转、委托流转等土地使用权流转途径将土地集中起来，开展规模化生产经营的方式。主要实现途径有两种：

　　一是整村流转。整村流转适用于村集体经济组织班子战斗力和凝聚力强、经济发展程度较高地区。平湖市新埭镇姚浜村由于工业经济比较发达，劳动力主要在企业务工。2009年，姚浜村制定《姚浜村土地整村流转实施细则》，经村民代表大会表决通过后，自愿将承包土地流转，率先在全市实行了整村土地流转，农户土地流转率达100%，使土地产出效益迅速提升。通过发展高效生态都市型农业，改善农业种植结构，推广机械化、精细化耕作，形成了资源节约型、环境友好型和可持续发展的现代农业。目前，嘉兴市、绍兴市分别有52个和143个村实现了整村流转。

　　二是委托流转。适用于土地流转平台等基础设施建设健全、现有交易平台基础较好的地区。宁波市从2005年开始规范农村土地委托流转工作，由农民出具土地流转委托书，自愿把土地委托给村经济合作社代为流转。

　　土地入股合作社的规模经营。它是以土地承包经营权作价入股农民专业合作社，实行土地集中流转、统一经营、保底分红的规模经营方式。台州市仙居新合股份合作农场就是由132户股东按6亩地为一股，将当地800亩耕地入股组建而成的股份合作农场，有效实现了基于土地入股合作社的规模经营。绍兴柯桥王坛镇南岸村土地股份合作社、宁波慈溪龙山镇施公山村土地股份合作社等也通过类似方式实现规模经营。

　　（二）专业合作的规模经营

　　合作制在农业发展过程中发挥了极为重要的作用。从事同类农产品生产经营的农民之间开展自愿联合，通过互助合作实现共赢。虽然合作制产生要早于公司制，但合作制讲究的是公平，公司制追求的是效率，而作为经济组织，效率才是第一位的。从农业生产经营来看，却是合作制优于公司制，这主要由农业生产特点决定的，农业是自然再生产和经济再生产的统一，农业生产季节性强、生产周期长，农忙时大家出力，农闲时只要1个或几个人管理就可以了，所以合作制成为世界各国发展农业普遍采用的组织制度。

　　专业合作的规模经营，既可以是农户与农户的联合，也可以是专业合作社与专业合作社的联合。在农户与农户层面的合作上，主要是在传统农民专业合作社“生产在家、服务在社”模式基础上，在农业规模经营的导向下，不断创新生产基地拓展机制。

　　在合作社与合作社的合作层面上，主要是通过组建联合社或者兼并重组形式，提高合作社整合发展能力，突破资源争夺激烈、市场过度竞争的困境。浙江省良牧饲料原料采购合作社联合社由两家核心饲料企业和41家大型畜牧专业合作社共同出资组建，通过对饲料原料采购从中间商向终端商发展，与大型终端供货商建立稳固良好的合作关系，使联合社拥有稳定的粕类产品货源渠道和采购价格的优势。

　　（三）服务集约的规模经营

　　服务集约规模经营是依托农业服务组织经营主体，构建新型农业社会化服务组织体系，在农业生产过程的某个或某些环节中进行统一服务，实现规模经营的方式。服务集约规模经营主要体现在两个方面：

　　一种是对技术密集型的环节提供专业化服务，确保劳动力转移后不因家庭留守劳动力农业生产技能下降而降低土地产出。以水稻的病虫防治为例，由于水稻病虫种类多，病虫害呈逐年加重趋势，全季病虫防治时间长、次数多，传统的小规模农户自防模式存在防治效率低、成本高、效果差等问题。嘉兴市南湖区绿农植保专业合作社积极为周边农户提供水稻病虫统防统治服务，服务规模从2007年的6480亩上升到目前的62905亩，占南湖区水稻种植面积的39.9%。

　　另一种是对劳动力密集型环节提供机械化服务，确保劳动力转移后家庭的留守劳动力不因体力限制而降低土地产出。台州市路桥区金穗粮食全程机械化生产合作社推行从耕作、育秧、栽植（播种）、排灌、植保、收获、烘干、加工等粮食生产环节的全程机械化。在不改变农户土地承包权的前提下，合作社为农户提供三种全程机械化服务模式：一是农户将承包田全年（或某一季）出租给合作社经营，租赁款结算成粮食交给农户；二是农户承包田自主经营，由合作社提供全程机械化服务，农户向合作社交纳服务费，收获粮食全部归农户所有；三是农户选择合作社为其提供部分环节机械化服务，并交纳服务费。目前，合作社经营面积发展到600多亩，每年机插面积达10000多亩，机收面积25000多亩。

　　服务集约规模经营具体途径主要有两条：

　　一是政府主导推动建设。强调政府在推进规模经营中的主导作用，政府通过财政支持，以奖励、补贴等方式，强化设施装备，在提高农业经营者规模经营能力的同时，逐步提升新型农业经营主体利用现有资源服务周边农户的能力，实现农业规模经营。

　　二是基层自发联合建设。地理位置相近的村集体或产业具有一定相关性的主体间通过联合开展设施建设，产生规模经济效应，不断提高规模经营水平。平湖市新埭镇9个村集体经济组织通过联合建设，成立新联粮油、生猪等专业合作社，组建专业服务队，分区域开展农业生产作业，成为当地发展农业规模经营的强劲动力。

　　新常态下农业适度规模

　　经营发展的主要问题

　　一、对农业适度规模经营的重要性及其形式存在认识偏差。发展农业适度规模经营的重要性已获得认同，但有的地方片面认为规模经营适度不适度是市场主体自身的事，政府没有必要去做吃力不讨好的事；在具体工作中，部分基层干部，尤其是乡镇书记、乡镇长仍然存在怕难、怕烦、怕风险，表现在引导土地流转上，积极性、主动性不强。还有部分地方认为农业规模经营的实现形式就是把土地集中起来，认为规模越大越好，没有认识到农业经营规模要与农村劳动力转移、农业科技、农作物特性、农业经营组织、农业社会化服务水平相适应。

　　二、土地流转的质量提高及成效发挥存在制约因素。一是土地流转难。通过调研和实地考察，我们感到提高农地流转率难度逐年加大。究其原因，主要有二：

　　从主观上看，由于土地对于农户而言具有生存和就业保障两大功能，部分农户担心流转后会失去土地承包权。在一个集体经济组织内部，部分成员想把土地流转出去，另一部分则不愿意流转，又不愿意调整承包地位置，因而造成想转出土地的农民其转出的土地形不成规模而流转不起来。

　　从客观上看，农村土地流转市场尚未健全，土地流转信息不对称；部分农户有流转意向，却找不到合适的受让方，规模经营主体则找不到流转土地的出让方。土地流转期限偏短，直接影响了农业规模经营主体投入的积极性。随着物价上涨和流入方种植收益的提高，流出方逐年要求提高流转费用。在温州、台州部分地方，土地流转年租金已高达每亩2500元。

　　三、保障农业适度规模经营的要素配置机制不够优化。一是资金信贷融资渠道较窄，贷款难问题普遍，政策性保险、贷款贴息等普惠政策覆盖面不广。部分地方虽开展土地经营权抵押贷款，但贷款还是很难，贷款额度满足不了生产需求；二是农业设施用地落实难，规模经营主体发展空间受限；三是农田排灌渠道等基础设施建设滞后，管护责任落实不到位；四是很多合作社处于小、散、弱状态，整体实力还不够强，从业人员以老年、妇女居多，缺乏年轻的经营管理人才，全省农民专业合作社负责人中，高中以下文化程度的占76.5％，平均年龄近50岁，培养后备人才难度较大。合作社经营实力不强，服务能力有限；与基地、专业大户、龙头企业等利益连接不紧。

　　四、支持保护农业适度规模经营的政策有待完善。有利于规模经营的法律法规仍不够健全，农业规模经营的基础不稳，主体地位没有真正确立。农业适度规模经营的扶持政策较为零碎、系统性不够，力度还不够大，顶层设计协调性不强，即使一些政策将新型主体纳入支持范围，也存在操作性不强、不具体、落实难等问题。

　　五、农业社会化服务不能满足农民的需要。部分地区对做好农业社会化服务，消除资源瓶颈、优化市场配置、提高生产效率的重要性认识不足，没有明确业务内容、建立工作机制。当前乡镇基层农技队伍“缺编、缺才、缺精力、缺重视”现象普遍，乡镇农技队伍青黄不接、活力不足问题凸显。存在公益性服务机构引领支撑作用较弱、经营性服务组织实力弱、服务供给不足、服务内容与经营主体需求之间存在差距、社会化服务体系发展环境有待优化、政府购买服务形式少和覆盖面窄等问题。

　　进一步发展农业适度规模经营值得注意的几个问题

　　按照十八届五中全会《建议》和习近平总书记关于发展土地流转和多种形式规模经营的要求，做好新常态下农业适度规模经营的各项工作，需要注意的几个问题：

　　一、进一步发展农业适度规模经营，要引导新型农业经营主体按经营能力决定经营规模

　　农业适度规模经营是在一定的环境和社会经济条件下，各生产要素的最优组合和有效运行，取得最佳的经济效益。从现阶段看，农业规模经营主要有土地集中的规模经营、专业合作的规模经营和服务集约的规模经营这三种实现形式。无论采用何种实现形式，均需要注意农业规模经营并非越大越好。发展适度规模的农业经营，必须坚持走具有中国特色的规模适度、多类型规模经营之路。所谓“适度”就是要根据新型农业经营主体的经营能力决定经营规模，使生产关系与生产力相适应，对不同的经营形式，要有不同的适当标准；“多类型”就是要与区域特点、资源禀赋、作（动）物特性等相适应，不能搞一刀切。

　　二、进一步发展农业适度规模经营，要破解土地流转中的关键问题

　　要在坚持农村土地集体所有、家庭承包的基础上，进一步发展农业适度规模经营，需破解土地流转难、流转时间短、流转费用高等关键问题。归纳大家的意见：

　　一是要夯实土地流转的基础。要通过农村土地承包经营权确权登记颁证，明确农村土地承包经营权的物权性质，解决承包地四至不清、面积不准、空间不明、登记簿不全等问题，消除农户土地流转的后顾之忧。

　　二是要探索土地流转的多种途径。引导农民依法自愿采取多种流转方式，继续帮助农民转移就业，支持农户将土地经营权委托村集体经济组织流转，实行整村连片流转。积极引导农户将土地流转给新型经营主体开展农业规模经营，加强两者之间的利益权衡协调，探索以股份制等方式，形成利益共同体。

　　三是要创新土地流转的保障机制。从正规保障角度看，积极发展土地流转交易市场，健全流转定价机制，引导土地流转的供求双方进场交易，建立土地流转登记和档案管理制度，通过规范的“流转文本”取代“口头协议”，保障流转期限、流转费用。从非正规保障角度看，我们认为，土地流转中应该强调村集体的作用，鼓励通过“乡规民约”的自治方式破解土地流转中的关键问题。村集体讨论确定土地流转的“乡规民约”细则，农户画押签字通过。细则中对土地流转费用和流转年限等问题进行约定，违者可以通过约定的方式进行处罚。同时要对粮食主产区、功能区采取有力措施，保护耕地用途，防止土地一流转就“粮转非”，确保粮食种植面积和安全。

　　三、进一步发展农业适度规模经营，要解决农业社会化服务体系构建问题

　　如今大多数新型农业规模经营主体利用自身拥有的资源优势，为农民提供农机作业、生产管理、产品销售等社会化服务。进一步发展农业适度规模经营，要围绕全产业链的各个环节，在积极培育各类新型农业规模经营主体的基础上，更多地引导其通过产权纽带、利益联结形成合作机制，开展农业社会化服务，以服务规模的扩大弥补耕地规模不足，走符合我省省情的农业规模经营之路。我们认为，各地在做好土地集中规模经营、农民专业合作形式规模经营的同时，应该把重点放在解决好农业社会化服务体系构建，做好服务集约的规模经营上来。

　　一是健全公益性服务组织。健全县镇村三级土地流转服务组织，鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务领域。

　　二是培育经营性服务组织。大力培育各类经营性服务组织，支持服务组织完善服务设施，开展种苗繁育、农机作业、统防统治、测土配方施肥等农业生产性服务，探索开展品牌销售等产后服务。要注重发挥粮食（产销）协会作用。

　　三是创新服务机制。鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台，不断创新农业社会化服务方式，积极推广全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。

　　四是开展示范创建。以县为单位深入开展示范县创建活动，重点在整合服务资源、搭建服务平台、创新政策机制上进行探索，大力推进社会化服务示范乡镇、示范组织的创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。

　　四、进一步发展农业适度规模经营，要重视规模经营主体经营能力的提升

　　调研中，大家普遍认为新型农业经营主体的经营能力决定经营的规模与效益。要通过规模经营主体能力的提升，来提高规模化经营水平，实现更大的经营效益。还要积极构建新型职业农民教育培训体系，制定新型职业农民培养规划，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度。要制定鼓励大学生到农业领域创业的具体政策，吸引大学生从事农业生产。

　　五、进一步发展农业适度规模经营，要破解规模经营主体的“融资难”问题

　　座谈中反映到，发展农业适度规模经营离不开金融的支持。一方面要综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度。另一方面要积极推进生产、购销、信用“三位一体”农村合作组织的组建。温州乐清市金穗水稻专业合作社联合社以水稻专业化生产为纽带，以合作社、家庭农场、种粮大户为基本单位，以股份制公司管理为运作模式，通过组建开展生产专业合作、农产品购销及农资供应合作、资金信用合作的“三位一体”农村合作组织，妥善解决了联合社成员的融资难问题。同时，还要积极推进承包经营权权能的实现。积极稳妥开展赋予土地经营权抵押贷款和担保权能试点，积极探索建立种粮农民互保合作信贷制度，放大贷款额度。建立配套的抵押担保登记办法、评估办法和抵押担保资产处置机制，促进土地承包经营权权能显化。加快推进宅基地和农房的确权发证，推进农房抵押贷款的开展。

　　六、进一步发展农业适度规模经营，要加大政策扶持

　　推动各项扶持政策向土地流转和农业适度规模经营倾斜，应摆上各级党委、政府重要议事日程，特别要加大对粮食、蔬菜作物规模经营的扶持力度。

　　一是完善农业税收政策。在现有直接减免政策基础上，更多地采用加速折旧、投资抵免、科技开发费用扣除等宽免税基的间接优惠方式,推动农业主体增加资本投入、加强和更新物质技术装备、扩大再生产。加大对农业服务组织税收减免力度。

　　二是执行好农业设施用地政策。按照设施用地管理办法，落实好农业设施用地。在年度国有建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营仓储、机耕、烘干、加工和农业服务业等用地需要，并按规定减免相关税费。

　　三是优化财政奖补政策。梳理整合各块、各条、各项对新型主体的奖补扶持政策，建议把普惠性政策，调整为向适度规模经营主体，尤其是承担社会化服务的组织倾斜。重点支持发展粮食规模化生产，对种粮大户（农场、合作社）新流转土地种粮的，每年给予一定的流转价格补贴。坚持整合优化存量、持续增加总量，建立健全新型主体及项目奖补数据库，加强项目实施与绩效的检查考核、评估服务跟踪。

　　四是通过修改和完善相关法律法规，确保农业适度规模经营合法、合规、有序，维护集体和农户的正当权利。

　　五是对长期流转土地的农户，允许适当参照被征地农民的相关就业和社保政策，落实相应的社会保障。

　　六是积极鼓励工商资本进入农业领域，在不损害各种经营主体、不危及国家粮食安全的前提下，引导工商资本发展高效生态农业。

　　【作者为省人大常委会党组副书记、副主任】