全面推进依法兴旅依法治旅　实现旅游业持续健康发展

　　《浙江省旅游条例》正式出台

　　文 / 黄丽丽 陈吉芬

　　党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对建成法治政府提出了更高要求，在“四个全面”指导思想的统领下，浙江省自觉把全面深化法治浙江建设与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党紧密结合起来，深入贯彻落实党的十八届四中全会和省委十三届六次全会精神，努力在全面推进依法治国进程中走在前列。

　　旅游法治建设是国家法治体系建设的有机组成部分，依法兴旅、依法治旅是深入贯彻“八八战略”，建设“两富”、“两美”和“法治浙江”的根本要求。为了实现把旅游业培育成为“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”的战略目标，切实提高浙江省旅游事业的依法兴旅、依法治旅水平，真正实现旅游业的可持续健康发展，9月25日下午，浙江省十二届人大常委会第二十三次会议正式审议，表决通过了《浙江省旅游条例》（以下简称《条例》）。新《条例》将于2016年6月1日实施，《浙江省旅游管理条例》《浙江省旅游度假区管理办法》《浙江省旅行社管理办法》《浙江省导游人员管理办法》将同时废止。

　　新《条例》共七章四十八条，将原《浙江省旅游管理条例》《浙江省旅游度假区管理办法》《浙江省导游人员管理办法》和《浙江省旅行社管理办法》进行吸纳式修订，被喻为旅游行业的“小宪法”。该条例立足我省旅游业发展实际，把促进旅游业持续健康发展作为立法的核心思想，不完全追求立法的系统化，更加突出以问题为导向进行立法，增加法条的针对性和可操作性，发挥好立法的引领和推动作用。《条例》重点对旅游管理体制、旅游促进、旅游规划、旅游资源开发与旅游度假区管理、导游及从业人员的权益保障、带薪休假、休闲旅游、文明旅游、乡村旅游及民宿、旅游景区最大承载量、市场推广、旅游购物、网络经营、旅游安全等方面作出明确规定，具备综合法、规范法和促进法的重要特征。

　　《条例》为浙江省旅游业的持续健康有序发展提供了坚强法律保障和有力武器。国家主要领导人曾指出，“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是人民生活水平提高的一个重要指标，是拉动经济发展的重要动力。”在去年浙江省人民政府发布的《关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》中明确旅游业是建设美丽浙江的生态产业、创造美好生活的民生产业、加快经济转型升级的支柱产业。坐拥诗画江南的旅游资源禀赋，浙江省旅游业发展动力强劲，旅游接待游客人数、旅游总收入分别从2004年的1.1亿人次、1010.5亿元增加到2014年的4.9亿人次、6300.6亿元，全省旅游综合实力的不断增强、产业空间不断凸显、发展空间不断拓展，迫切需要一部切合浙江旅游发展实际的《条例》进行明确、规范、保障和促进。

　　浙江省旅游局自2009年开始筹备《条例》修订工作，2014年1月起，浙江省旅游局创新立法模式，与省人大常委会法制委员会、财经委、省政府法制办等成立联合起草小组，正式编制启动修订方案。2015年1月，该立法项目正式被省人大常委会列为一类立法项目。根据方案要求，一是整合资源完成立法评估。省旅游局于2014年6月撰写了立法前评估报告，并顺利通过省政府法制办的立法评估论证。二是深入开展专题调研。认真听取全国人大常委会赴浙江开展旅游法执法大检查的反馈意见，赴国家旅游局进行对接；赴北京、上海、内蒙古、云南、吉林等地进行专题调研，充分借鉴兄弟省（市、区）的立法经验。三是集思广益做到开门立法。在起草过程中，充分依托互联网平台，在省人大、政府法制办和旅游局官网中广泛征求意见，开设“旅游学法大讲堂”普法专题，设置草案意见征集信箱，并召开专门针对旅行社经营者、景区经营者、民宿经营者、电商经营者等群体的座谈会进行交流，适时吸纳行业内外优秀建议和对策。在此基础上，多次召开部门协调会，反复与40多个省级部门、11个地市以及部分人大代表协商，在充分吸纳各方意见的基础上，反复研究、论证和修改，数易50多稿，2015年4月24日省政府第44次常务会议审议通过了条例草案。5月25日下午，省十二届人大常委会第二十次会议第一次会议正式审议了《浙江省旅游条例》草案。最终，在各方的努力推进下，9月25日《浙江省旅游条例》（草案）顺利通过省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议表决，正式出台。

　　旅游业是我国经济社会发展的综合性产业，是国民经济和现代服务业的重要组成部分，兼具朝阳产业、绿色产业和富民产业的特性，已经成为推动经济社会发展的重要增长点、调整产业结构的重要着力点和增加居民收入的重要带动点。当前，浙江省委、省政府将旅游业确定为支撑浙江未来发展的七大支撑产业之一，要求到2017年，全省旅游业总收入达到或接近1万亿元，旅游业增加值占GDP的比重提高到6.7%，旅游业被赋予了更多的责任和使命。《条例》的出台，既有利于进一步保障和促进旅游万亿产业的顺利实现，也必将更好地发挥旅游业在调结构、扩就业、增收入、优环境、惠民生方面的积极作用。

　　【盘点】

　　给旅游和旅游者一个美好图景

　　《浙江省旅游条例》亮点纷呈令人憧憬

　　一、创新旅游管理体制，构建产业统筹发展机制，形成旅游业发展合力

　　《条例》总则明确旅游地方立法的目的、适用范围、发展原则、政府职责、部门职责以及行业组织，规定旅游业发展应当因地制宜、突出地方特色，遵循政府引导、市场运作、社会参与、行业自律的原则，实现社会效益、经济效益和生态效益相统一。进一步明确县级以上政府旅游主管部门负责旅游统筹协调和旅游监督管理，其他有关部门按照各自职责，做好旅游业促进发展和监督管理工作。同时可采取联合执法或综合执法实施。

　　第一章 总则 第四条 县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织领导，将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，建立旅游业发展综合协调机制，组织制定和实施促进旅游业持续健康发展的政策措施，统筹解决旅游业发展的重大问题，推动旅游业与相关产业的协调、融合发展。

　　二、专设第三章突出旅游业促进，为积极打造旅游万亿产业保驾护航

　　为了进一步体现立法的地方特点，创新旅游业发展模式，《条例》第三章共11条专门规定了旅游促进的相关内容：

　　1.“旅游+”、“1+X”等产业融合的理念植入

　　第三章 旅游促进 第十二条 县级以上人民政府应当制定并实施促进旅游业与相关产业融合发展的政策措施，推动商务旅游、购物旅游、休闲旅游、养生旅游、海洋旅游等旅游业态创新，推进互联网技术在旅游领域的应用，促进旅游装备制造、旅游文化演艺等旅游新兴产业发展。

　　2.金融、保险支持旅游业发展，引导社会资本投资旅游业

　　第三章 旅游促进 第十三条 县级以上人民政府应当制定并实施促进旅游投资的政策措施，支持金融机构创新旅游信贷产品和模式，支持符合条件的旅游经营者发行股票、债券等融资产品，支持成立旅游产业发展投资基金，支持保险机构创新旅游保险产品和服务，引导社会资本投资旅游业。

　　3.扶持旅游企业跨界融合做大做强

　　第三章 旅游促进 第十四条 县级以上人民政府应当制定并实施培育壮大旅游市场主体的政策措施，扶持特色旅游企业，支持具有自主知识产权、自主品牌的旅游企业，鼓励发展旅游专业经营机构，推动组建跨界融合的旅游产业集团和产业联盟。

　　4.明确落实带薪年休假，鼓励政府投资的文博物馆、景区减免开放

　　第三章 旅游促进 第十五条 县级以上人民政府应当制定和实施促进旅游消费的政策措施，落实带薪休假制度，倡导错峰休假和弹性作息，免费开放政府投资的城市公园、博物馆、纪念馆、科技馆，指导利用公共资源建设的景区低价开放或者免费开放，鼓励开发适合大众消费的旅游产品。

　　5.重视旅游形象推广和新闻传播

　　第三章 旅游促进 第二十二条 第一款 县级以上人民政府旅游主管部门应当组织实施本地旅游形象、重点旅游线路、重点旅游资源的宣传推广工作，文化、新闻出版广电等有关部门以及新闻媒体应当予以配合。

　　6.加强旅游休闲度假体系建设

　　第三章 旅游促进 第十八条 县级以上人民政府应当加强旅游休闲度假体系建设，拓展城市和乡村公共休闲空间，健全旅游公共服务体系，完善游客集散中心、景区连通道路等旅游基础设施，增强公共服务场所和公共服务设施的旅游服务功能。

　　三、增强旅游规划协调性，对国家级、省级旅游度假区的设立、建设和管理作出明确规定

　　1.旅游规划的效力和衔接性进一步增强

　　第二章 旅游规划 第八条 第二款 县级以上人民政府编制和调整海洋功能区划、风景名胜区规划、自然保护区规划等规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设水利、地质灾害防治等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。

　　第三款 下级人民政府制定的旅游发展规划应当符合上级旅游发展规划，并报上一级人民政府旅游主管部门备案。县（市、区）人民政府的旅游发展规划应当同时报省旅游主管部门备案。

　　第二章 旅游规划 第九条 开发利用旅游资源应当遵守法律、法规规定，符合旅游发展规划和资源生态保护要求，遵循保护优先、合理开发、永续利用、利益共享的原则。

　　依法需要经过审批、核准的旅游开发项目，投资主管部门应当在批准、核准项目前征求同级旅游主管部门的意见。

　　2.作为旅游产业集聚区、示范区、大平台的旅游度假区管理进一步科学化、规范化

　　第二章 旅游规划 第十条 设立旅游度假区，应当进行可行性论证，具备下列条件：

　　（一）具有丰富的旅游度假资源、良好的生态环境质量、优越的休闲度假条件，并具有一定的面积、明确的空间边界及核心区域；

　　（二）具备必要的交通、消防、通信、能源、供水、污水和垃圾处理等基础设施，便捷的外部交通条件，区内及周边无多发性不可规避自然灾害威胁；

　　（三）具有一定投资规模和影响力，与生态环境相适应的旅游项目；

　　（四）国家和省人民政府规定的其他条件。

　　旅游度假区分为国家级旅游度假区和省级旅游度假区。国家级旅游度假区的设立、建设和管理，按照国家有关规定执行。

　　第二章 旅游规划 第十一条 设立省级旅游度假区，由旅游度假区所在地设区的市或者县（市、区）人民政府向省人民政府提出申请，经省旅游主管部门会同同级有关部门审核后，由省旅游主管部门报请省人民政府批准。

　　省级旅游度假区经批准设立后，设区的市或者县（市、区）人民政府应当明确管理机构，负责旅游度假区的建设和管理工作，并自批准设立之日起两年内，编制完成旅游度假区总体规划，经省旅游主管部门会同同级有关部门审查后，报请省人民政府批准。

　　省人民政府应当建立省级旅游度假区评价考核机制。旅游度假区经评价考核不合格的，省旅游主管部门应当责令限期整改；经整改仍不合格的，由省旅游主管部门报请省人民政府撤销旅游度假区。

　　四、明确旅行社专属业务，对包价旅游作出明确界定，突破地域限制，旅行社可在全省范围内设立服务网点

　　第三章 旅游促进 第二十四条 旅行社可以在全省范围内设立服务网点。

　　从事包价旅游业务的，应当取得旅行社业务经营许可证。

　　前款所称包价旅游业务，是指预先安排行程，提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的业务。

　　五、明确佣金与回扣概念，杜绝商业贿赂等不正当利益的滋生

　　第四章 旅游者与旅游经营管理 第二十六条 旅行社安排购物场所和付费旅游项目时应当遵守下列规定：

　　（一）安排的购物场所和付费旅游项目应当是合法营业并且向社会公众开放的；

　　（二）向旅游者告知购物场所、付费旅游项目的基本信息，提示可能存在的消费风险；

　　（三）旅行社及其从业人员不得获取回扣等不正当利益。

　　购物场所和付费旅游项目的经营者给付旅行社佣金的，双方应当依照《中华人民共和国反不正当竞争法》和国家有关规定如实入账。

　　购物场所和付费旅游项目的经营者有损害旅游者权益行为的，旅行社应当将其列入负面名单管理，并报告旅游主管部门和行业协会。

　　六、创造让旅游经营者充分享有市场公平竞争的大环境

　　第三章 旅游促进 第二十条 宾馆酒店的用水、用气、用电、用热收费标准，按照国家规定与工业企业同价。

　　第三章 旅游促进 第二十一条 国家机关、事业单位、国有企业的交通、食宿、会务等活动和工会组织的职工疗养休养活动，可以通过政府采购、购买服务等方式委托符合条件的旅行社、民宿、农家乐等旅游经营者提供服务。

　　七、大力发展乡村旅游，鼓励建设特色小镇、特色村落，创造性地将民宿列入地方性法规的范畴

　　第三章 旅游促进 第十九条 县级以上人民政府应当加强对乡村旅游的规划引导，鼓励建设具有丰富文化内涵、鲜明产业特色、浓郁乡土风情、优美生态环境、完备旅游设施的特色小镇，鼓励创新村集体经营管理模式，建设具有乡村特点、民族特色、历史记忆的特色村落，鼓励城乡居民利用自有住宅或者其他条件兴办民宿和农家乐。

　　第四章 旅游者与旅游经营管理 第三十一条 利用城乡居民自有住宅开办接待旅游者住宿的民宿，具备相应条件的，公安及其消防机构、卫生计生、食品药品监督、环境保护等有关部门应当发放相关的经营许可。民宿的范围和条件，由省人民政府根据有利于民宿发展的原则和法律、法规、规章的规定另行制定。

　　八、规定封闭式景区与开放式景区游客承载量

　　第五章 旅游安全管理 第三十七条 封闭式景区开放经营前，景区经营者应当向景区主管部门申请核定景区最大承载量；景区主管部门在核定前，应当征求同级旅游主管部门意见。

　　封闭式景区经营者应当在景区入口处公布经核定的景区最大承载量。

　　第五章 旅游安全管理 第三十九条 开放式景区的最大承载量，由设区的市、县（市、区）人民政府或者其确定的部门负责核定和公布。

　　九、对高风险旅游项目的安全监督管理进行规定

　　第五章 旅游安全管理 第三十六条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当依法取得经营许可，并由负责许可的部门实施安全监督管理。

　　经营水上漂流、滑草、滑道等具有一定风险性的旅游项目，法律、法规未规定安全监督管理部门的，由设区的市或者县（市、区）人民政府确定。

　　十、将文明旅游写入法规，倡导旅游者健康、文明、诚信、环保旅游

　　第四章 旅游者与旅游经营管理 第二十八条 旅行社组织旅游应当向旅游者告知遵守文明旅游行为规范的要求，劝阻旅游者不文明旅游行为，并可以在旅游合同中约定旅游者严重违反文明旅游行为规范时可以解除合同并承担违约责任。

　　旅游者违反文明旅游行为规范被追究法律责任的，由旅游主管部门按照国家有关规定记入游客不文明旅游记录系统。

　　【链接】

　　一、浙江省依法兴旅、

　　依法治旅工作创新侧记

　　1.营造学法用法大环境

　　2013年以来，浙江省旅游局牵头组织行业管理、院校专家和律师团等10余位人士成立宣讲团，分赴各地进行宣讲《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国行政诉讼法》等，在浙江旅游官网中开设“旅游学法大讲堂”普法专题，利用微博、微信、APP终端等新媒体，设立旅游法制宣传平台，积极营造依法兴旅、依法治旅的浓厚氛围。

　　2.推进旅游地方法制体系建设

　　加快完善规范性文件审查和地方法制体系建设，由浙江省人大常委会财经委、法工委和浙江省政府法制、浙江省旅游局四部门联合修订《浙江省旅游管理条例》《浙江省旅游度假区管理办法》等，2015年9月25日，省十二届人大常委会第二十三次会议正式审议通过了《浙江省旅游条例》，并将于2016年1月1日起施行；根据《浙江省人民政府关于下放部分省级行政审批和管理事项的通知》规定要求，完成职权清理和非行政许可审批事项的清理工作，省旅游局行政权力从126项削减到6项、审核转报类2项，削减幅度达93.65%；进一步强化法律顾问、重大合同、招投标、重大事项合法性审查、评估等法律跟踪服务工作。

　　3.构建旅游综合协调等机制

　　完善全省旅游投诉统一受理机制，通过“12301”热线实现旅游咨询投诉统一的受理、分配、处理，形成省市县上下联动协调机制。并通过浙江旅游APP等新媒体手段，实现投诉信息处理移动化办公，提高投诉的处理效率。

　　建立全省“上下联动、部门联合、属地联手”的联合执法机制，形成横向到边，纵向到底的监管体系。

　　创新旅游安全综合管理机制，建立旅游安全“一岗双责”机制，全面落实旅游安全监管责任，开展县域旅游安全监管工作创新试点，完善县域旅游安全管理体制、制度建设和保障措施。

　　建立旅游景区管理机制，与省移动、电信共同研发景区游客动态监测系统，有效提供景区流量、游客分流、客源地分析等功能。

　　4.维护旅游市场良好秩序

　　2014年9月，全国人大常委会相关领导率队对浙江开展《旅游法》执法大检查，结合全国人大反馈意见，各地旅游部门加大《旅游法》实施的监督力度，加强与相关部门的协调配合，积极开展联合执法检查及旅游市场秩序专项整治活动，严厉打击零负团费、欺客宰客、强迫和变相强迫消费等违法行为，曝光典型案例，切实维护消费者权益和旅游市场秩序。据不完全统计，2014年全省旅游系统共实施行政处罚案件84起，其中罚款78起，责令停业整顿3起，暂扣许可证1起，罚款数额达到34万元人民币，附带没收违法所得7000元，当事人自动履行率达到100%。

　　二、近三年相关旅游政策法规链接

　　《中华人民共和国旅游法》（2013年4月25日出台，同年10月1日施行）

　　《旅行社条例》（2009年1月21日国务院第47次常务会议发布）

　　《导游人员管理条例》（1999年5月14日发布的国务院令第263号）

　　《中国公民出国旅游管理办法》（2002年5月27日发布的国务院令第354号）

　　《旅游行政处罚法》（2013年10月1日施行的国家旅游局第38号令）

　　国务院办公厅《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（ 国发【2014】31号）

　　国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发【2015】62号）

　　浙江省人民政府《关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》（浙政发【2014】42号）