刘亭

　　习总书记在2013年底与中央经济工作会议套开的新型城镇化工作会议上指出：“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。一年后又是在中央经济工作会议上，总书记再次提及：“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。

　　市县（注意：不包括省及国家的行政层级）“多规合一”牵涉的规划品种甚多，理顺颇费口舌。不妨先从总书记提及的政府规划体系最主要的“三规（经济社会发展、城乡、土地利用）合一”说起。其中的“合”怎么理解？“一”怎么把握？这个“一”和“一本规划”、“一张蓝图”之间，又是怎么回事？

　　首先，这个“一”是指“一本规划”。这本规划，就是一个市县一本“经济社会发展总体规划”。具体的，就是指一本由市县党委全会（规划制定工作的）《建议》指导的、同级政府主持编制的，最后经由市县“两会（人大、政协）”审议通过的“（五年）发展规划纲要”。这本规划，是一部真正将一个市县在一定时期内“要干的事（发展规划）”，和“在哪里干这些事（空间规划）”有机整合的总体规划。它源于经济社会等发展规划和城乡土地等空间规划，但又高于过往的三个规划。它不像原先发展规划那样，只是专注于“要干的事”而不论“在哪里干这些事”，又不像原先空间规划那样，只是专注于“在哪里可以干事”，但往往又与“要干的事”脱节。除了这本“合一”的总体规划，市县级就没有其他总体规划了。当然，这并不意味着其他的规划都会被“取消”或者“消失”，但那只能是下一个层次、下一等效力的规划，只能是作为总体规划的细化和具体化的展开。因此，“一本规划”确定是指一个市县一本“总规”，而不是指一个市县无论发展还是空间，无论综合还是专项，只能有这一本规划。那在经济社会发展及空间开发保护事务极其纷繁的当下，既不现实，也无可能。

　　其次，这个“一”还是指“一张蓝图”。发展规划纲要本来也就被形容为未来发展的远景和“蓝图”，这在很多党和国家的文献中我们都能见到。但在这里，我更愿意将其理解为一张涵盖了主体功能区规划、城乡规划和土地利用这三本空间规划，囊括了一个市县主要空间布局、定位及开发格局的“总图”。要按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价的基础上，以行政边界和自然边界相结合，将市县全域分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间大尺度的合理布局及优化整合，形成统领发展全局的规划蓝图、布局总图。这张总图，是和总规中关于空间布局和结构优化的文字阐述相统一的。这张总图，可以就是总规附属的图件，就是对总规相应文字的形象展示。

　　再次，所谓“合一”，可以是指发展规划和空间规划两大规划系列的“相互融合”，更应当是指在此基础之上，市县这同一层级、同一全域、同一空间尺度的规划文字和图件“合而为一”，合为“一本总体规划（总规）”、“一张规划总图（总图）”。当然，也可以顺理成章的，将其同步理解为虽为同一层级但在不同领域或更小空间尺度的规划文字和图件，并非硬要简单地、机械地、绝对地“合而为一”，而是在“总规总图”的统领下，各自做好自身所专长的细化和具体化的工作。

　　如此这般，我们的政府规划体系，将不但可以大大减少各类规划和空间布局不必要的“高水平重复建设”，还可以加强党对经济社会发展全局和长远的领导，有效改变过往规划工作中将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况，提升政府规划的权威和效率，摆脱多年来形成的“一人一把号，各吹各的调”，基层和群众无所适从的乱象。

　　作为渐进式改革的探索，这次结合“十三五”规划的编制，国家有关部门已经选择了部分市县（暂未涉及省级和国家）作为规划体制改革及“多规合一”的试点。国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委已以发改规划【2014】1971号文，印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，我省嘉兴市、开化县和德清县位列其中。国家发改委还进一步以发改规划【2014】2477号文，印发了《关于“十三五”经济社会发展规划改革创新的指导意见》，对相关工作提出了明确的要求。在今年全省的“两会”上，李强省长曾提及：“大力实施主体功能区战略，研究编制省域总体规划，推动先进制造业向产业集聚区和开发区集中、现代服务业向中心城市集中，加强生态功能区保护，促进全省人口和生产力优化布局。”这其中，已强烈地透露出“三规合一”的理念。究其实，在一开始部署这项工作时他就明确：“编制省域国土空间总体规划，就是要把全省国土空间作为‘一盘棋’统筹考虑。”它是“空间规划‘多规合一’的‘龙首’”，其“编制与‘十三五’规划编制工作同步”。

　　（作者系浙商智库专家、区域经济研究学者）