吴可人

　　浙江作为全国改革开放强省，亦是农村改革的先行先试地区。近年来，全省围绕“三权到人（户）、权随人（户）走，带权进城”，扎实推进土地管理制度、农业经营制度等农村产权制度改革，已经取得积极成效。一系列改革举措的出台和落实，对于加快改变农民因顾虑迁出地财产权益得不到保护而选择“进城不落户”的状况，可谓是切中时弊。

　　浙江城市化走在全国前列。2013年，浙江常住人口城市化率达64%，在全国各省区中仅次于广州，高于全国同期10.3个百分点。但我们不能忽略掉一个重要数据，即浙江城镇的流动人口规模亦居全国前列。2010年，浙江城镇流动人口规模已达1616万人，占城镇全部常住人口的48.2%之多，大大高于全国34.4%的平均水平，仅次于北上广。也就是说，主要来自省内农村和省外中西部地区的人已经与城市户籍人口基本相当。

　　在较高的流动人口现象的背后，既有“进城落不了户”的无奈，也有“进城不愿落户”的自愿，而更多的是流动人口对进城落户的期待。然而，由于户籍涉及附属在其背后的社会福利待遇，以及土地权属关系，形成时间长，涉及主体多，牵涉部门广，导致推进难度较大。

　　一是进城落不了户。一方面地方政府不愿或不能为外来人口公共服务买单。在现行分税制下，城市户籍人口的基本公共服务和社会保障由地方政府承担。若大量吸纳外来人口落户，势必对地方财政造成较大压力。另一方面，在劳动力供大于求的状况下，地方政府不必为外来人口买单。地方政府长期以不包含公共服务的价格获得外来人口劳动，而由于外来人口供大于求，因此并无讨价还价能力，由此可以认为，只要劳动力供不应求的状况不变，则地方政府提供服务的立场也不会发生变化。

　　二是进城不愿落户。农民还普遍存在一个观念，宁可让老家的房子和地都荒着，也不肯进城落户，万一以后城里待不下去了呢？浙江沿海发达地区的农民已经不甚看重城市户口。一方面，伴随这些地区城乡统筹加快推进，基本公共服务均等化深入实施，城乡之间教育、医疗、文化等社会事业差距大幅缩小，城乡居民养老保险和医疗保险逐步接轨，城市和农村社会福利待遇已无二至。另一方面，伴随城市空间扩张和产业开发向乡村地区推进，农村土地价格加快上涨，农民拥有使用权的小块土地也成了一个香饽饽，因此基于土地升值的预期，农民更加不愿放弃土地权益进城落户。

　　多重因素阻碍了进城落户的脚步。破题的关键是打破制度藩篱。

　　由中央层面统筹解决全民基本社会保障。加快研究制定符合人口向沿海发达地区集聚基本规律的全国人口分布规划。在此基础上，从全国层面建立跨省、跨区域吸纳流动人口与增加用地指标、生均教育经费、生态补偿、转移支付等相挂钩的政策，探索将全民基础性社会保障由中央财政统筹管理的体制机制，加快消除浙江等沿海外来人口净流入省份在推进户籍及社保改革等方面的财政负担和思想顾虑。

　　针对农业转移人口担心迁出地的土地权益得不到保障而产生的“进城不落户”问题，建议以农村土地管理制度改革为突破口，推进农村产权市场化和城乡要素平等交换的改革，推进取得城镇户籍与土地权益相分离，赋予农民更多财产权利和土地财产处置权。为此，加快农村产权制度改革，让农民进城更有保障、更有尊严、更有效率。深入开展农村土地承包流转，建立农村宅基地用益物权保障机制，深化农村集体经济股份制改革，建立农村产权交易机制，让农民在老家不动资产变成可变现的活资产。

　　强化制度保障，其要义与其说是改革城乡“户籍制度”，让“人”能够在城乡之间自由迁徙，不如说是改革农村产权、社会保障等“相关制度”上，让公共资源特别是农村资产能够随人“迁徙”。有序推进农业转移人口市民化，深入推进基本公共服务均等化，着力破解依附于户籍制度背后的各种二元体制，是以人为本的新型城市化的应有之义。

　　（作者单位：浙江省发展和改革研究所）