上海踩踏事件联合调查组专家解读—

　　失守的外滩之夜

　　核心提示：

　　外滩踩踏事件发生后，上海市政府成立联合调查组，现场勘查、调查取证，还原事件过程，吸取其中教训。央视《面对面》栏目近日采访联合调查组专家闪淳昌，分析事件成因。我们重新面对那个失守的外滩之夜，共同铭记这个沉甸甸的前车之鉴。

悄然埋下的定时炸弹

　　2014年的最后一个晚上。23时不到，黄浦江西岸长约两公里的外滩，吸引了将近24万人。

　　站在挑高的观景平台上，往东，能看见东方明珠及摩天大楼勾勒的现代景致；往西，则是沉淀了岁月痕迹的外滩古建。过去3年，璀璨绚丽的灯光秀，都会在旧岁和新年交接的时刻到来。

　　一年前，为现场目睹这场跨年表演，外滩的人流一度高达30万人，这是该地区所能承载的极限。据报道，当晚上海警方调配了近六千警力执行安保任务，最终有惊无险。

　　巨大的安保压力之下，2014年11月13日，主办方上海市旅游局向上海市政府请示，暂停2015年外滩倒计时灯光秀活动，另选地点举行。12月9日，黄浦区政府常务会议决定，作为主办方接手项目，在外滩源举行灯光秀。

　　外滩、外滩源，一字之差，却是两个场地。位于黄浦江和苏州河交汇处的外滩源，距离原外滩灯光秀演出场地约500米。闪淳昌说，从外滩到外滩源，原来的主办单位不是黄浦区，是上海市旅游局，实际上是市里主办的。经过3年实践，因为灯光秀人员比较多，有比较大的风险，所以当地想减轻风险。

　　但这个为减轻外滩安全风险而做出的改变，并未起到作用。相反，地点的变更，悄然埋下了一枚定时炸弹。

　　相比外滩的开放，外滩源是一个相对封闭的空间。按照规划，跨年灯光秀的现场观众，将限定在3000人左右，而且凭票入场，安保压力因此大大下降。但普通公众并没能在第一时间获知这样的变化。

　　闪淳昌：主办单位变了，地点变了，虽然变化初衷是想减轻风险，但是变更管理本身又带来新的风险。

　　记者：什么风险？

　　闪淳昌：原来外滩源没有搞过灯光秀，它本身就有新的风险。而这个变更的内涵、方案，又和社会公众缺乏沟通。我接触了很多上海的同志，都不知道外滩和外滩源有什么区别，外地人就更不知道了。所以一字之差的变更，却没有进行有效的社会沟通，那么广大群众包括外地游客，依然会像往年一样涌向上海外滩。

　　记者：应该由谁有效、准确、及时地告诉公众？

　　闪淳昌：不再主办的单位，不愿意去发布信息。后来的信息应该由黄浦区——外滩源活动的主办单位来全面发布。

　　记者：主办方用一种什么方式通知公众，到底有多少人知道了换地方的消息？

　　闪淳昌：发布时间推迟到12月30日。另外，通知的方式，不是充分利用各种媒体，包括群众最常用的手机这种通用方式。无论在时间、方式，还是内容上，都跟公众缺乏沟通。

暗中集聚的事故风险

　　12月31日当晚，黄浦区政府为外滩源地区共配置警力421人，加上180名保安，用以负责现场3000人的安保工作。

　　而随着灯光秀地址转移，没有官方组织活动的外滩失去了加强安保的待遇。当晚，比外滩源面积大数十倍的整个外滩风景区，计划配置警力仅为350人。而在一年前的同一天，外滩实际需求的警力近6000人。

　　闪淳昌：我到事发现场看后，觉得最突出的一个问题，就是外滩始终是上海市辞旧迎新、迎接新年倒计时、观赏灯光秀的标志性景点。不管搞不搞灯光秀，这里的人流都很大。但变更之后，黄浦区把主要精力放在外滩源了，对外滩就麻痹忽视了。

　　记者：过日子往往要往坏处去准备、去考虑，往好处去努力。为什么在涉及公共安全这个问题上，恰恰弄反了？

　　闪淳昌：对于外滩源肯定是做坏的准备了，所以布置了大量警力，采取了预案和措施。但对于没有组织的地方——这可能是他们思想麻痹的一个很重要因素，认为群众自发到外滩去，不会出什么事，因此没必要做那么多准备，这就是问题所在。原来相应的预案和措施是可以控制风险的，而这些措施不再采取了，警力从往年的几千人变成几百人，交通管制不搞了，实际上使得原来可以控制的风险控制不住了。

　　和潜在的风险相比，从一开始，外滩的安保力量就远远不足。而且，2014年新年灯光秀期间，上海警方曾实施严格的交通管制。地铁甩站通过，多条交通要道禁止机动车通行，以控制人流数量和流向。但这次，类似的限流措施均未执行。

　　根据统计，事发当晚20时至21时，外滩地区的人流量约为12万人。21时至22时，增加到16万人。往后一个小时，又增加了8万人，达到24万人。

　　大规模的人群安全管理，上海并非没有能力和经验。包括世博会等大型国际活动的举办，为这个城市积累了宝贵经验。就在去年10月1日，同样是外滩，同样是由黄浦区负责，同样是无组织、自发聚集的假日客流，因其高效完备的安保措施，一度成为新闻热点。

　　而这一次，人流的快速增加并未获得相匹配的应急响应。调查报告显示，当晚黄浦区公安分局曾分3次增援，到事发前在外滩共布置警力510人。22时，上海市公安局要求黄浦分局对外滩进行安全评估，并询问是否需要增员。黄浦区并未提出需求。22时12分，人流蹿到24万人。上海市公安局介入，调配500名警力增援外滩，而在他们赶赴外滩的路上，那里的人流再度暴涨，到23时30分，达到峰值的31万人。

　　人流不断密集。在这3个多小时里，为什么警力没有按照现实情况做出相应调整？

　　闪淳昌说，这就是发生事件的原因。如果这些问题解决了，事件链就会被斩断，就不会发生这个事件。可是事情的发展，往往就在最薄弱的环节出现。灾难和事件，往往在人们将其淡忘的时候来临，尽管人们强调这个规律，但还是经常被淡忘。

　　涌进31万人的外滩，压力几乎集中在一个点——北侧的陈毅广场。陈毅广场有2800多平方米，周边是地铁枢纽和多条交通要道，节假日期间是外滩人流最大、密度最高的区域。

　　2014年12月31日晚同样如此。由腾讯绘制的人群热力图显示，当晚，距离外滩只有约580米的地铁2号线、10号线南京东路站，带来巨量人流。其中一部分往东，和外滩上的人流汇集，交汇点就在陈毅广场。而直到事发前，在那里驻守的警力，总计80人。

　　根据国外标准，户外一个平方米达到4人至6人，就达临界值。当时，陈毅广场已经超过这个临界值了。

接连失守的安全防线

　　风险从外滩汇集到陈毅广场，又从陈毅广场引向更高处的观景平台。

　　这是在外滩看灯光秀的最佳位置。连接一高一低两个平台的，是广场东南角的两条阶梯。像沙漏的漏嘴一样，宽度6.2米的两条阶梯，连接着两片人海，随时可能崩溃。直到事发前，这里配置的警力是13人。

　　闪淳昌认为，要说这里一点准备没有也不对。当时，南侧一个阶梯单向上，北侧的则是单向下。在公众聚集场所，最忌讳的是对冲。当一个方向拥挤时，人们只是感到拥挤，不一定会发生踩踏事件。只有当出现涌动、对冲时，才可能发生踩踏事件。

　　百度提供的数据显示，20时以后，在陈毅广场附近的人群，有大量指向“外滩源“的搜索请求。通过搜索，许多登上观景平台的人，才知道灯光秀的举办地是外滩源。在发布了蓝色寒潮警报的夜晚，没有灯光秀可看，平台上的人流开始向下。但并不存在的灯光秀，则继续引诱着广场上的人流，从北侧阶梯逆行，挤上观景平台。

　　闪淳昌说，在单向下的阶梯下面，群众越来越多。当时的警力只有7个人，拉成一条斜线阻挡群众不要逆行，但在上万人流的冲击下，防线一下就被突破了。

　　22时37分，北侧阶梯的单向警戒带被人群冲散，7名警察根本无力恢复局面。来自闸北公安分局的50名增援警力，则要在一个小时以后才能到达。这时距离踩踏发生，只剩下不到5分钟。

　　在这种情况下，警力多少有什么区别？闪淳昌说，那就看能不能控制住人流的流向。如果警力多，拉成一个人墙，就能避免对冲。但当时随着事态发展，却没有采取应对措施，没有及时调整警力，没有在现场用各种方式对公众进行喊话、沟通、劝阻，事态就越来越恶化了。

　　防线连续失守，在北侧阶梯的底部，最后一块多米诺骨牌终于向着死亡倒下。

　　23时34分，阶梯最低处忽然有人被挤倒。惨剧最终酿成，36人在当晚遇难。他们是打工者、大学生，还有一名台胞和一名来自马来西亚的女留学生。年龄最大的37岁，最小的只有12岁，另有49人不同程度受伤。

　　但时间不会为此停留。23时52分，距事发地500多米远的外滩源，5D灯光秀准时上演。新年即将来临，人们欢呼着、拥抱着开始倒数。

　　踩踏事件发生后，上海市政府成立事件联合调查组。调查报告认定，黄浦区政府对事件发生负有主要管理责任，黄浦区公安分局对事件发生负有直接管理责任，黄浦区市政委、区旅游局、区外滩风景区管理办公室对事件发生负有管理责任，上海市公安局对事件发生负有指导监督管理责任。

　　记者：这给其他城市带来了什么启示和教训？

　　闪淳昌：在调查报告中，我们写了两句很关键的话：各级领导干部的思想麻痹，是城市公共安全的最大隐患；安全责任不落实，是城市公共安全的最大危险。高风险的城市，不设防的农村，这是现在的国情。像上海这样一个现代化国际大都市，风险非常之高，应该搞好公共安全的风险评估。

　　记者：防患于未然。

　　闪淳昌：我们讲居安思危、思则有备，中华民族多少年来形成的安全理念，在城市的公共安全中，是应该认认真真牢记的。

　　（央视《面对面》栏目供稿，本报记者 沈吟整理，略有删节）