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上海踩踏事件联合调查组专家解读—

失守的外滩之夜

  上海踩踏事件联合调查组专家解读—

  失守的外滩之夜

  核心提示:

  外滩踩踏事件发生后,上海市政府成立联合调查组,现场勘查、调查取证,还原事件过程,吸取其中教训。央视《面对面》栏目近日采访联合调查组专家闪淳昌,分析事件成因。我们重新面对那个失守的外滩之夜,共同铭记这个沉甸甸的前车之鉴。

悄然埋下的定时炸弹

  2014年的最后一个晚上。23时不到,黄浦江西岸长约两公里的外滩,吸引了将近24万人。

  站在挑高的观景平台上,往东,能看见东方明珠及摩天大楼勾勒的现代景致;往西,则是沉淀了岁月痕迹的外滩古建。过去3年,璀璨绚丽的灯光秀,都会在旧岁和新年交接的时刻到来。

  一年前,为现场目睹这场跨年表演,外滩的人流一度高达30万人,这是该地区所能承载的极限。据报道,当晚上海警方调配了近六千警力执行安保任务,最终有惊无险。

  巨大的安保压力之下,2014年11月13日,主办方上海市旅游局向上海市政府请示,暂停2015年外滩倒计时灯光秀活动,另选地点举行。12月9日,黄浦区政府常务会议决定,作为主办方接手项目,在外滩源举行灯光秀。

  外滩、外滩源,一字之差,却是两个场地。位于黄浦江和苏州河交汇处的外滩源,距离原外滩灯光秀演出场地约500米。闪淳昌说,从外滩到外滩源,原来的主办单位不是黄浦区,是上海市旅游局,实际上是市里主办的。经过3年实践,因为灯光秀人员比较多,有比较大的风险,所以当地想减轻风险。

  但这个为减轻外滩安全风险而做出的改变,并未起到作用。相反,地点的变更,悄然埋下了一枚定时炸弹。

  相比外滩的开放,外滩源是一个相对封闭的空间。按照规划,跨年灯光秀的现场观众,将限定在3000人左右,而且凭票入场,安保压力因此大大下降。但普通公众并没能在第一时间获知这样的变化。

  闪淳昌:主办单位变了,地点变了,虽然变化初衷是想减轻风险,但是变更管理本身又带来新的风险。

  记者:什么风险?

  闪淳昌:原来外滩源没有搞过灯光秀,它本身就有新的风险。而这个变更的内涵、方案,又和社会公众缺乏沟通。我接触了很多上海的同志,都不知道外滩和外滩源有什么区别,外地人就更不知道了。所以一字之差的变更,却没有进行有效的社会沟通,那么广大群众包括外地游客,依然会像往年一样涌向上海外滩。

  记者:应该由谁有效、准确、及时地告诉公众?

  闪淳昌:不再主办的单位,不愿意去发布信息。后来的信息应该由黄浦区——外滩源活动的主办单位来全面发布。

  记者:主办方用一种什么方式通知公众,到底有多少人知道了换地方的消息?

  闪淳昌:发布时间推迟到12月30日。另外,通知的方式,不是充分利用各种媒体,包括群众最常用的手机这种通用方式。无论在时间、方式,还是内容上,都跟公众缺乏沟通。

暗中集聚的事故风险

  12月31日当晚,黄浦区政府为外滩源地区共配置警力421人,加上180名保安,用以负责现场3000人的安保工作。

  而随着灯光秀地址转移,没有官方组织活动的外滩失去了加强安保的待遇。当晚,比外滩源面积大数十倍的整个外滩风景区,计划配置警力仅为350人。而在一年前的同一天,外滩实际需求的警力近6000人。

  闪淳昌:我到事发现场看后,觉得最突出的一个问题,就是外滩始终是上海市辞旧迎新、迎接新年倒计时、观赏灯光秀的标志性景点。不管搞不搞灯光秀,这里的人流都很大。但变更之后,黄浦区把主要精力放在外滩源了,对外滩就麻痹忽视了。

  记者:过日子往往要往坏处去准备、去考虑,往好处去努力。为什么在涉及公共安全这个问题上,恰恰弄反了?

  闪淳昌:对于外滩源肯定是做坏的准备了,所以布置了大量警力,采取了预案和措施。但对于没有组织的地方——这可能是他们思想麻痹的一个很重要因素,认为群众自发到外滩去,不会出什么事,因此没必要做那么多准备,这就是问题所在。原来相应的预案和措施是可以控制风险的,而这些措施不再采取了,警力从往年的几千人变成几百人,交通管制不搞了,实际上使得原来可以控制的风险控制不住了。

  和潜在的风险相比,从一开始,外滩的安保力量就远远不足。而且,2014年新年灯光秀期间,上海警方曾实施严格的交通管制。地铁甩站通过,多条交通要道禁止机动车通行,以控制人流数量和流向。但这次,类似的限流措施均未执行。

  根据统计,事发当晚20时至21时,外滩地区的人流量约为12万人。21时至22时,增加到16万人。往后一个小时,又增加了8万人,达到24万人。

  大规模的人群安全管理,上海并非没有能力和经验。包括世博会等大型国际活动的举办,为这个城市积累了宝贵经验。就在去年10月1日,同样是外滩,同样是由黄浦区负责,同样是无组织、自发聚集的假日客流,因其高效完备的安保措施,一度成为新闻热点。

  而这一次,人流的快速增加并未获得相匹配的应急响应。调查报告显示,当晚黄浦区公安分局曾分3次增援,到事发前在外滩共布置警力510人。22时,上海市公安局要求黄浦分局对外滩进行安全评估,并询问是否需要增员。黄浦区并未提出需求。22时12分,人流蹿到24万人。上海市公安局介入,调配500名警力增援外滩,而在他们赶赴外滩的路上,那里的人流再度暴涨,到23时30分,达到峰值的31万人。

  人流不断密集。在这3个多小时里,为什么警力没有按照现实情况做出相应调整?

  闪淳昌说,这就是发生事件的原因。如果这些问题解决了,事件链就会被斩断,就不会发生这个事件。可是事情的发展,往往就在最薄弱的环节出现。灾难和事件,往往在人们将其淡忘的时候来临,尽管人们强调这个规律,但还是经常被淡忘。

  涌进31万人的外滩,压力几乎集中在一个点——北侧的陈毅广场。陈毅广场有2800多平方米,周边是地铁枢纽和多条交通要道,节假日期间是外滩人流最大、密度最高的区域。

  2014年12月31日晚同样如此。由腾讯绘制的人群热力图显示,当晚,距离外滩只有约580米的地铁2号线、10号线南京东路站,带来巨量人流。其中一部分往东,和外滩上的人流汇集,交汇点就在陈毅广场。而直到事发前,在那里驻守的警力,总计80人。

  根据国外标准,户外一个平方米达到4人至6人,就达临界值。当时,陈毅广场已经超过这个临界值了。

接连失守的安全防线

  风险从外滩汇集到陈毅广场,又从陈毅广场引向更高处的观景平台。

  这是在外滩看灯光秀的最佳位置。连接一高一低两个平台的,是广场东南角的两条阶梯。像沙漏的漏嘴一样,宽度6.2米的两条阶梯,连接着两片人海,随时可能崩溃。直到事发前,这里配置的警力是13人。

  闪淳昌认为,要说这里一点准备没有也不对。当时,南侧一个阶梯单向上,北侧的则是单向下。在公众聚集场所,最忌讳的是对冲。当一个方向拥挤时,人们只是感到拥挤,不一定会发生踩踏事件。只有当出现涌动、对冲时,才可能发生踩踏事件。

  百度提供的数据显示,20时以后,在陈毅广场附近的人群,有大量指向“外滩源“的搜索请求。通过搜索,许多登上观景平台的人,才知道灯光秀的举办地是外滩源。在发布了蓝色寒潮警报的夜晚,没有灯光秀可看,平台上的人流开始向下。但并不存在的灯光秀,则继续引诱着广场上的人流,从北侧阶梯逆行,挤上观景平台。

  闪淳昌说,在单向下的阶梯下面,群众越来越多。当时的警力只有7个人,拉成一条斜线阻挡群众不要逆行,但在上万人流的冲击下,防线一下就被突破了。

  22时37分,北侧阶梯的单向警戒带被人群冲散,7名警察根本无力恢复局面。来自闸北公安分局的50名增援警力,则要在一个小时以后才能到达。这时距离踩踏发生,只剩下不到5分钟。

  在这种情况下,警力多少有什么区别?闪淳昌说,那就看能不能控制住人流的流向。如果警力多,拉成一个人墙,就能避免对冲。但当时随着事态发展,却没有采取应对措施,没有及时调整警力,没有在现场用各种方式对公众进行喊话、沟通、劝阻,事态就越来越恶化了。

  防线连续失守,在北侧阶梯的底部,最后一块多米诺骨牌终于向着死亡倒下。

  23时34分,阶梯最低处忽然有人被挤倒。惨剧最终酿成,36人在当晚遇难。他们是打工者、大学生,还有一名台胞和一名来自马来西亚的女留学生。年龄最大的37岁,最小的只有12岁,另有49人不同程度受伤。

  但时间不会为此停留。23时52分,距事发地500多米远的外滩源,5D灯光秀准时上演。新年即将来临,人们欢呼着、拥抱着开始倒数。

  踩踏事件发生后,上海市政府成立事件联合调查组。调查报告认定,黄浦区政府对事件发生负有主要管理责任,黄浦区公安分局对事件发生负有直接管理责任,黄浦区市政委、区旅游局、区外滩风景区管理办公室对事件发生负有管理责任,上海市公安局对事件发生负有指导监督管理责任。

  记者:这给其他城市带来了什么启示和教训?

  闪淳昌:在调查报告中,我们写了两句很关键的话:各级领导干部的思想麻痹,是城市公共安全的最大隐患;安全责任不落实,是城市公共安全的最大危险。高风险的城市,不设防的农村,这是现在的国情。像上海这样一个现代化国际大都市,风险非常之高,应该搞好公共安全的风险评估。

  记者:防患于未然。

  闪淳昌:我们讲居安思危、思则有备,中华民族多少年来形成的安全理念,在城市的公共安全中,是应该认认真真牢记的。

  (央视《面对面》栏目供稿,本报记者 沈吟整理,略有删节)


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