地下空间：城市发展的战略新蓝海

　　拓展新的发展空间、提高土地使用效率，是深入推进新型城市化的一项重要任务。地下空间已经成为我省推进城市化发展中的一种新型国土资源，是一种同时具有战略意义和现实需要的空间资源，加快地下空间开发利用，已经成为推进我省城市集约化转型、精明式增长、立体化发展的一个重要途径。近年来，全省各地通过规划先行、审批优化等举措，挖掘各种资源、引入社会资本，积极开拓地下空间，为我省经济转型升级增加了发展空间。

开拓发展空间　

城市地下大有可为

　　在义乌，金融商务区、商贸服务业集聚区城西区块区块等项目正在紧张施工中，其中的地下空间开发项目建成后都具备商业、停车、市政、人防等多种功能。

　　和义乌一样，我省各地都在开展地下空间开发工作。2011年以来，省政府每年都召开全省城市地下空间开发和利用工作现场会，对地下空间开发工作进行动员部署，我省地下空间开发利用明显提速，开发规模从之前的每年几百万平方米增长到每年2000万平方米以上，提升了一个量级。到今年6月底，我省地下空间开发利用总量已经突破2亿平方米，其中2011年以来的新增开发量超过总量的一半以上，平均每年增长超过2500万平方米。

　　随着发展的不断推进，浙江10万平方公里的陆域面积显得越来越拥挤，于是上天入地寻找空间，除了楼房“长高”之外，开发地下空间已成为我省一项新的工作。

　　我省各地积极探索地下空间开发利用模式，提高地下空间综合利用水平面。如温州第一个地下空间挂牌出让项目、第一个人防地下商业街项目——温州大道人防商业街于上半年开工建设，该项目完工后，除了商业功能，还可引导行人从地下走，车在上面开，人车分流，提升行车速度。又如舟山积极探索提高地下空间利用，如定海城北绿地项目地下空间主要用于社会停车、城市社区公共服务设施建设，目前已完成规划选址。

　　规划是地下空间开发利用的第一步，各地都非常重视地下空间的规划工作。嘉兴结合城市有机更新和新区建设，地上、地下空间统一规划、同步建设、互为补充，使用功能从单纯的地下人防和停车转向地下商业、娱乐等综合性服务。绍兴市编制完成了《绍兴市区城市地下空间利用规划》，对地下空间开发利用功能进行系统研究，进一步加强建设项目地下空间的规划管理，引导地下空间健康有序发展。

　　保证地下空间工程质量离不开严格的管理，地下空间工程建设是所有工程建设中施工难度、安全要求最高的工程之一。湖州统一将地下空间工程纳入施工许可，在涉及地下空间建设项目竣工时，一并进行地下空间竣工测绘、办理车位分割产权登记，全力抓好地下空间的质量安全，严把工程设计关、招投标关、建筑材料关、施工管理关、工程验收关等各个环节，推动建立常态化的质量监管机制、建立健全安全管理规章制度。

　　除了大城市，我省一些地方也开始注重小城镇建设中的地下空间开发问题。近年来随着衢州小城镇建设的推进，小城镇建设规模不断扩大、基础设施日趋完善，地下空间资源的开发利用成为发展的重要手段。2013年该市小城镇动工建设的地下空间开发项目有4个，地下许可建筑面积逾4万平方米，小城镇已迈开地下空间开发利用步伐。

　　经过这几年的大力推动，我省形成了开发地下空间良好的态势，有效地拓展了城市空间，提升了城市综合承载能力。

挖掘各种资源　推进地下空间开发

　　城市地下空间原本以人防功能为主，这几年逐步开始发挥综合功能，并日益发挥作用，我省各地也充分挖掘各种资源，推进地下空间开发利用。如台州万达广场城市综合体，二层地下空间，兼具商业、停车、人防等综合功能，分为南北区，南区为住宅停车区，北区为地下超市和商业、办公停车区，目前该项目正在施工中。

　　为科学合理开发利用地下空间，加强地下空间规划与人民防空规划衔接，省建设厅、人防办联合颁布了《浙江省城市地下空间开发利用规划编制导则（试行）》、《浙江省城镇人民防空专项规划编制管理办法》、《关于加强地下空间开发利用工程兼顾人防需要建设管理的通知》和浙江省地方标准《城市控制性详细规划人防设施配置要求》等一系列规范性文件，对地下空间专项规划和人民防空专项规划进行常态化、规范化、标准化管理，在全国率先初步形成了由地下空间专项规划、人防专项规划和控制性详细规划组成的地下空间规划管理体系。在推动地下空间专项规划编制的同时，积极与建设规划部门联手，选择集中开发区块、旧城改造片区、地铁站点周边等重点建设区块进行地下空间控制性详细规划编制。市、县两级全面完成人民防空专项规划编制，90%以上市县完成了地下空间开发利用规划编制，稳步开展地下空间和人防控制性详细规划编制。

　　除了人防空间资源，杭州、宁波利用轨道交通开发过程中形成的地下空间进行再次开发利用。今年，伴随着城市总体规划的修改和地铁二期规划的获批，杭州市的轨道交通线网将呈现为“双C+放射”形态，体现“以换乘枢纽为中心，以交通走廊为主体，以改善城市交通、优化城市结构为目的”的规划理念。宁波市区6条规划轨道线路中，1号线一期已经运行，2号线一期工程正在建设。这两条线初步构成了宁波中心城“十”字地下空间框架，今后地下空间开发将以轨道交通为基点，进行综合开发。

　　金义都市新区则率先在新区核心区探索尝试地下综合管廊工程建设，将电力、通信、供水、排水等多种市政公用管线设施和综合防灾设施共同纳入其中。管廊将配备专用的检修通道和完备的附属设施，真正做到基础设施的功能集聚、管理集中、检修方便和功能共享；同时综合管廊还将兼顾人防工程需要，增强新区的综合防灾能力，使现代化基础设施提升到一个新平台，成为我省地下市政管线的示范性工程。综合管廊建设节约土地，有利于管线的智能化管理，有利于管线维护、维修和增减，减少了“马路拉链”现象，符合城市未来发展方向。

　　在充分发掘各种资源的同时，统筹开发和综合利用的认识越来越清晰。各地不断探索地下空间开发过程中地上地下相协调、先建后建相协调、不同深度相协调。同时把地下空间的不同利用类型整合到一起，充分发挥开发利用的协同效应，提升地下空间的利用效率，这几年正在建设一大批综合体，其中就包括了大规模的地下商业和文娱开发。不少地方还把地下空间开发利用与城市交通治堵工程、防治城市内涝工程等城市建设载体结合在一起，如全省开展“五水共治”行动以来，各地抓住这一契机加强地下管网建设，卓有成效，今年一些大城市发生内涝的情况比去年好多了。

引入社会资本　创新投融资渠道

　　民间资本活跃的浙江，在地下空间开发利用方面已经引入了社会资本参与，并进一步引导和鼓励各类资本进入。杭州、温州、义乌等地在这方面走在了前列。

　　杭州主要是鼓励社会资本建设地下停车场，希望藉此缓解大城市的交通拥堵问题。近年来，杭州陆续出台多个鼓励投资建设公共停车场库的政策文件，明确了不同类型项目土地供应方式和简便操作程序，保障停车场建设用地供应更高效、更规范，大力引进社会力量投资建设公共停车场，有效推进公共停车产业化发展，缓解停车难城市顽疾。今年以来，对照省治堵考核年度“新建成5万个泊位”的目标，已累计建成37523个停车泊位，完成全年任务的75%，其中公共停车场建成3905个停车泊位。近3年来，由社会力量投资建成的公共停车场项目有43个，引入总投资约3.6亿元；今年由社会力量投资建成的公共停车场项目有5个，引入总投资约7000万元，新建成公共泊位623个，约占今年全市新建成公共泊位总数的16%。

　　由政府主导转向为民资投入，这是温州的优势，也是温州今后在地下空间开发利用上的重要方向。按照“谁投资、谁使用、谁受益”原则，根据土地、税收、贷款、产权使用等方面优惠政策，温州积极鼓励社会资本参与地下空间开发建设，近几年初步走出了一条资金筹措多元化、建设主体企业化、设施享用商品化和政府行为规范化的新路子。今年则充分利用“温商回归”有利政策，引导民资投入地下空间开发。

　　为了有效提高地下空间开发利用程度，义乌积极探索地下空间开发利用的相关政策，鼓励单位和个人充分利用地下空间。其中，明确规定，对建设项目按规划应利用地下空间而未利用的，原则上不再供地，为地下空间开发利用创造制度条件。早在2001年，义乌市就制定了《义乌市民用建筑修建防空地下室若干规定》，并对结合人防开发利用地下空间做了有效规范。此外，义乌还积极探索地下空间开发投融资模式，按照“政府主导、规划调控、多元投资、统一管理”的原则，交通、停车等地下城市基础设施项目以政府投资为主，充分引入社会资本进行地下空间商业项目的开发，在满足人防等规划功能前提下，鼓励业主挖掘开发建筑地下商业、仓储等功能，引导和鼓励社会资金参与城市地下空间开发利用，提高城市地下空间的经济使用价值，并在设置地块规划出让条件时，要求开发商配套开发必要的相应的城市基础设施，比如拨浪鼓广场地下商业广场就是引入社会资本进行建设。

　　此外，丽水市今年计划推出城西菜场南侧地块、谭宅西侧地块等6个区块的地下空间开发利用建设公共停车场项目，总用地面积4.6万平方米，地下空间开发面积3.9万平方米，地下停车泊位1400多个。这些项目拟统一采用挂牌出让方式，地上开发建设部分商业房产，用于地下空间开发过程中的资金平衡。

　　地下空间的投融资机制的关键在于把民间资本搞活，充分调动他们的积极性，广泛吸纳社会资金，最终目标是要建立一个以市场化、专业化为导向，建立多元化的投融资体制。民间资本参与城市基础设施建设，全省各地都已经有一些经验，地下空间虽然有其特殊性，但其作为城市基础设施的本质属性和其他类型的设施是可以类比的。现在中央也鼓励地方通过PPP的方式向社会资本开放基础设施建设领域，这一公私合营的办法具体形式很多，还将进一步发挥政策优势，引导社会资本掌握好盈利性和公益性的平衡。