王 莉

　　《城乡规划法》、《土地管理法》、《行政强制法》等多部法律法规为违法建筑治理提供了重要的法律依据。然而，法律的生命在于实施。现实中大量违法建筑的存在，说明法律法规实施过程中遭遇了难题，作用未能有效发挥。“三改一拆”系列相关政策为落实法律法规，并明确目标、确定重点，细化规则、统一适用，配置资源、协同治理发挥了显著作用。

　　在建设法治中国和法治浙江的环境里，政策之所以能发挥良好效果，其前提在于政策本身是合法的，换言之，政策的法治化建构是确保法律和政策良性互动互补的关键所在。“三改一拆”的实践生动地诠释了这一点。

　　政策法治化建构的第一层含义是及时将具有稳定性的政策转换为法律。在“三改一拆”过程中，省十二届人大常委会第四次会议通过《浙江省违法建筑处置规定》。该规定根据上位法和浙江省违法建筑的治理实践，准确定义了“违法建筑”；明确了各种处罚方式的适用情形；明确了听取意见、说明理由、送达等程序要求；对于正在建设的违法建筑的处置，汲取实践智慧设定了“即查即拆”制度；对于确有住房困难者提供了相应的救济措施。这一地方性法规不仅有效推动了“三改一拆”的顺利进行，而且完善了“三改一拆”的规则体系。

　　政策法治化建构的第二层含义是依照法治标准对政策进行理性建构，把法治的要素注入政策，让其符合法治的基本要求，即在政策的制定、执行中融入法治的元素。在立法资源稀缺的状态下，这种政策法治化建构具有更普遍的意义，它包括这样一些基本要求：

　　一是政策的制定有着正当的目标考量。制定政策必须要考量公共行政的需要，公共利益的需要，而不能基于其它不正当的考量。

　　二是政策的内容具有合法律性。政策必须服从法，政策的制定不能超越权限范围。制定政策不能是“法外造法”，只能是为了化解特定时期突出社会问题，在特定的治理目标下强调、重申、具体化法律法规的内容。“三改一拆”中各级政府根据《浙江省违法建筑处置规定》和实践需要制定了诸多实施细则，这些实施细则不是另起炉灶、另搞一套，而是在授权范围内对执法力度、强度、方式等的规定或指导，主要目的是为行政执法提供裁量基准。

　　三是政策的执行接受公平正义、正当程序等法治精神的指引。

　　四是政策的变更需要正当理由，同时遵守信赖利益保护原则。在尊重政策灵活性的同时，要注重政策的稳定性、连续性，否则将面临公众信赖利益受损、政策权威性受损、政府公信力下降的结局。

　　五是各项政策在法律范围内和谐共存、避免冲突。政策的合法化建构不仅要确保单一政策的合法性，而且要避免政策之间的冲突。

　　政策法治化建构的途径主要有：首先将正当程序理念引入政策的制定过程。虽然政策制定不像法律制定那样有严格的程序，但是参与、公开、说理等正当程序要素的引入是政策合法性的基本保障。其次是专业部门的合法性审查。各级政府法制部门在“三改一拆”中主动参与政策制定工作，履行合法性审查职责，确保政策的合法化。再次，政策执行的评估反馈与矫正。政策的制定实施针对特定的社会治理问题，具有明确的目标指引，在执行过程中应对其效果进行评估，并根据执行效果及时对政策进行调整。