一个国家级开发区的改革实验

　　文 朱凤娟　沈凤珍

　　衢州，一个年轻的“战场”，正在经历一场巨大变革，参与者无不印象深刻。它不仅把浙西这片土地的沉寂彻底打破，而且还涤荡着人们的旧观念和旧思路。正当一些的开发区站在彷徨的十字路口时，衢州经济技术开发区毫不犹豫选择了拥抱变革，经过不断地探索和实践，走出了一条具有自身特色的欠发达地区科学发展之路。

　　建区二十多年来，衢州开发区不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都靠锐意改革。无论是“老开发区人”还是专家学者，在他们眼里，“体制创新”都被视为开发区最大的成就。

　　曾几何时，当改革开放的春风吹遍大江南北，作为传统农业大市，衢州经济的发展速度与浙江省内发达地区的确形成了一定的距离。再看这几年，衢州经济快马加鞭，这不得不说要受益于市委市政府的“四区合一”整合改革——将衢州绿色产业集聚区、国家级衢州经济技术开发区、衢州高新技术产业园区、衢州综合物流园区归并为“一个平台、一张蓝图、一套班子、多块牌子”，在全省率先实现区域内各类园区的整合运行。2013年11月，在浙江省委省政府和北京中关村管委会、衢州市委市政府关心支持下，浙江中关村科技产业园挂牌成立，由四块牌子增加到五块。

　　衢州经济技术开发区负责人坦言，2014年是实现开发区“一年打基础、三年见成效、五年大变化”的关键之年，特别是十八届三中全会之后，面临着发展新机遇，开发区将以“改革创新再深入、追赶跨越再提速”为主题，紧紧围绕省委省政府“四大”建设及“创新驱动”发展战略和干好“一三五”、实现“四翻番”目标任务，认真贯彻落实衢州市委市政府“一园一村一城一区”、干好“四件大事”等一系列重大决策部署，以更昂扬的干劲与更良好的作风，推进新区新城再上台阶，为衢州经济社会发展贡献更大更强的主战场之力。相信，这将是扬帆翱翔的又一个崭新纪元。

　　【“四区合一”】

　　一场如飓风般的整合改革

　　别看一个衢州地区，在四区合一之前，七七八八分布着十几个不同级别规模的开发区、高新技术园区、工业功能园区等。也恰恰因为多，一些开发区相对实力不是太强，主导产业不突出，且同质化竞争严重。

　　“一个项目来，往往几个开发区争夺，不利于产业和经济发展。”衢州市委常委、衢州经济技术开发区负责人说，一方面土地约束越来越紧张，开发区拓展的空间越来越小；另一方面，区域竞争加剧，作为地方经济发展主战场的开发区需要加快转型。

　　“四区合一”被认为是衢州开发区历史上规模最大、力度最强的一次自我革命。通过开发区空间整合，实现开发区数量减少、面积扩大，不仅可以抑制开发区招商引资的过度竞争，还可以引导开发区“腾笼换鸟”和产业布局再调整。

　　“四区合一”直接变化是机构精简人员优化。按照“精简便捷、高效运行”的原则要求，整合后主体从4个减为1个，内设职能机构从30个精简到14个，18个市级部门在开发区设立派驻机构，管委会实行党工委、管委会“机构合署、党政合一”，建立“一个平台、一张蓝图、一套班子、多块牌子”的领导管理机制，对各园区提升建设实现了统一领导、统一规划、统一政策、统一实施。

　　这样的一场自我革命，需要的是极大的勇气和智慧。然而衢州人很好地拿捏准火候和分寸，一切都得以平稳过渡。这不得不归功于市委市政府的决心和定力，也说明这是人心所向的一次符合历史发展规律的变革。

　　发展是主旋律，人心是关键词。一只拳头握起了发展的合力。

　　整合改革的号角一吹响，行政审批明显提速。整合以后，在市政府的高度重视下，各市级职能部门积极配合，经过三次授权，共下放给开发区166项行政审批及公共管理职能，并通过授予开发区11个市级职能部门审批二号章的形式落实到位，切实减少了审批环节，提高办事效率，基本达到了开发区相对独立封闭运行、办事不出区的效果。权限下放后，开发区行政审批提速明显，从政府性投资项目审批来看，目前审批时限最短可以缩到5个工作日，而原来由市发改委等部门审批则需1个月甚至半年。

　　资源整合更加有效。机构整合后，四区主体合并，统一协调，解决了行政资源分散问题，改变了整合前机构不健全、人员难到位、运转不顺畅、工作力量分散不集中的状况，职能分工更加到位，工作力量得到加强，专业服务能力明显提升。同时，各类扶持政策、设施配套、部门对接、公共服务以及能耗管理、环境容量等政策资源打通使用，统一管理，统一调配，经济发展、平台建设等工作更加高效有序。

　　招商引资更加统一。整合后的招商引资力量，由开发区管委会统一招商政策的协调、招商信息的发布以及招商项目的谈判和储备，并根据园区的产业特点，统一协调项目的落地，从而改变以往工业平台之间单打独斗、各自为战、相互竞争、资源内耗的招商模式，促进招商信息的共享和重点项目的落实，提高招商引资效益及产业的特色化、集群化发展。

　　谈及成效，数字是最能说明问题的。

　　2013年，在全省21家国家级开发区综合实力考核中，位列第三，比2012年整合前前移了15位。2013年，全区实现地区生产总值169亿元，同比增长11.9%；工业总产值431亿元，同比增长7.1%，其中规上工业总产值361亿元，同比增长9.1%；固定资产投资43.8亿元，同比增长39.9%（增幅位居全市第一，高出全市平均水平21.4个百分点），其中工业项目投资完成32.7亿元，同比增长19.7%；规上企业实现利润总额16.8亿元，同比增长4.4%。

　　【“中关村”】

　　一个转型升级的创新基因

　　置于中国经济创新驱动的版图上，中关村无疑具备重要引擎地位。在过去30多年间，中关村凭借创新创业的核心动力，从“电子一条街”华丽转身成“中国硅谷”。去年中关村国家自主示范区实现总收入2.5万亿元，同比增长25%以上。

　　当改革开放中的衢州加上创新基因——“中关村”，这又将擦出什么样的火花呢？中关村经验会给衢州带来怎样的借鉴启思？衢州又能否从中关村这片创新沃土中汲取动力？

　　2013年7月24日至26日，由中关村管委会委员张茂盛带领的中关村考察团来到衢州，进园区看企业察项目，真切感受衢州人文底蕴和生态风貌。

　　“中关村的灵魂是创新，我们每到一地，最关心的就是当地企业是否具备创新精神。”谈及衢州之行的感受，令嘉宾印象最深的便是衢州企业的创新基础。

　　2013年11月24日，对于衢州人来说一定是个难忘的日子。当天，衢州经济技术开发区与来自北京中关村的29个项目签约，协议投资额215.46亿元，另有22个重点项目还在洽谈中。这标志着衢州开发区站在了发展提升的新起点之上。

　　目前，该区已完成《浙江中关村科技产业园产业与空间规划》，确定了浙江中关村科技产业园规划面积35平方公里的“一心一城四园”规划布局（“一心”即总部经济中心；“一城”即山水宜居城；“四园”即新材料、节能环保和智能装备制造、绿色食品和生物健康、电子信息等四个产业园）。

　　创新才能赢得未来，衢州人深刻地认识到了这一点。“5523”，这是管委会工作人员口中经常会出现的一串“密码”，这里携带着衢州创新驱动发展的整条思维路径。

　　5523具体包括：

　　5——有序推进国家高新区、浙江中关村科技产业园、国家循环化改造示范试点园区、国家新型工业化产业示范基地、国家新材料重大专项产业基地等五大“国字号”品牌园区创建；

　　5——大力推进“千人计划”创业园、慧谷工业设计产业园、财智中心和大学科创园、科技型企业孵化园、空气动力装备科技创新服务平台等五大科技创新平台建设；

　　2——加快集聚高端科研机构和创新型人才等两大创新要素。2013年集聚区被评为省级“海外高层次人才创业创新基地”；

　　3——创造高水平提升创业创新的社会环境、优势明显的政策环境、体系完整的科技服务环境等三大创新发展环境。建立完善知识产权工作机制，设立了创新驱动发展专项资金。

　　创新是开发区不竭的动力。

　　这几年，衢州及衢州经济技术开发区以“创新驱动、转型发展”为主线，推行政府主导、企业参与、产学研结合等多种形式，大力推进各个领域、各个层次的创新实践，建设了一批公共创新服务平台、一批企业研究院，与高校科研院所建设了一批技术转移转化中心，引进一批中青年科学家、国家和省“千人计划”人才，着力培育国际知名、产业高端、集聚发展的氟硅新材料产业，高端化、智能化装备制造产业集群，国家级节能环保、新能源、电子信息等产业，加快培育现代服务业。尤其是过去的一年里，一批具有自主知识产权和市场竞争力的高新产品问世，创新驱动发展战略初见成效。不久的将来，一个产业优、基础实、后劲足、实力厚，“生产、生活、生态”融合，“宜业、宜居、宜游”统一的现代“绿色产业新区、衢州东南新城”将展现在世人的面前。

　　【“大部制”、“公司化”】

　　如何看待一个先进的开发区管理模式

　　“大部制”、“公司化”，这是本次走访中最多被提及的两个词，也是衢州经济技术开发区接下来要重点攻克的改革难题。

　　以“精减机构、提高效率，打破身份、激发活力”为目标，按照“综合性、大部制、扁平化”的要求，全面推行“身份档案制、岗位工资制、全员聘任制、运行公司制”模式的，机构、人事和收入分配“三位一体”的改革初步方案已制定。通过改革，衢州经济技术开发区将进一步理顺管理职能，一体化审批，激发创业活力；精减机构设置，大部制改革，提高办事效率；打破人员身份，企业化管理，激活运行机制；搞活分配机制，项目化考核，增强改革动力。

　　“实行大部门管理体制不应简单地从物理上的‘大’、‘小’来理解，也不是简单的机构合并或机构数量的减少，而要以部门职能界定为主要原则，实现职能界定、机构设置的有机统一和效能的最大发挥。”开发区有关负责人为我们介绍到，“我区所有的部门都是一人多岗，工作扯皮明显减少，工作节奏明显加快，工作效率明显提高；也有效地杜绝了政府花钱养闲人的现象。”这是对于“大部制”改革很接地气的一个解释。

　　同时，衢州开发区积极推进行政审批制度改革，对市级部门授权进行全面梳理，进一步简政放权，所有集聚区区域内的涉企审批事项一律下放到集聚区办理，除“负面清单”外的事项一律实行零审批，使管委会真正实现相对独立、封闭运行，办事不出区，营造高效运行的投资环境，激发市场主体的创业活力。

　　比如“零审批”管理模式。项目在取得土地后，按照政府设定的准入条件、建设标准和相关要求作出具有法律效力的书面承诺后，企业可以自主依规设计、评审，自主选择建设单位，上报备案并接受监管，待项目竣工以后再进行联合验收的审批管理模式，实行严格的“不达标不投产”项目备案审批管理制度。“零审批”改革的实质内容就是把“事前审批”改为“事后监管”、把“先批后建”改为“先建后验”、把“严进宽管”改为“宽进严管”，从而扩大企业自主权，激发企业的创业创新活力。

　　“要继续保持经济技术开发的专业性和精简高效的体制优势，提高经济技术开发区的专业化水平，就必须全面深化经济技术开发区改革，明确其改革方向和目标。”这是衢州经济技术开发区上上下下取得的一个共识。而“大部制”和“市场化”就是他们努力探索的下一步改革路线图。

　　“开发区公司化经营模式是指将企业竞争机制和企业经营管理的有益方法引入开发区管理的运营模式。”目前，从大的形势上看，我国大部分的开发区建设已经进入“二次创业”的关键阶段，竞争机制和公司化经营正在逐步引入开发区管理，“这就需要我们以市场进行资源配置的角度来看待开发区的职能定位。”该负责人表示。

　　这一改革方向是强调市场化，将经济技术开发区方向定位为市场化。毫无疑问，强调市场化是开发区的改革方向。也就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场配置资源，把基础设施建设、招商引资和园区经营管理等都通过市场化运作，从而解决多头管理、效率低下、主体不明的问题，让开发区前景更广阔，发展更具活力。

　　一个开发区的改革真正落脚点还是在于产业的培育，有没有改革思路，还是看当地对“产业”有没有深入的感悟。

　　“感悟”，是要一脚泥巴、一头汗水地实践考察、实地体验才能得出的。在走访中，我们常听该区工作人员自称为“店小二”。当好“店小二”，核心是服务。

　　衢州市委常委、衢州经济技术开发区负责人说：“从企业和基层的反映看，我们的服务做得并不是十分到位，工作还不够细，态度也不够好，机制不够完善，‘三待三亲’的理念没有真正落到实处。从当前经济形势看，一些企业生产经营遇到困难，产值、利润等指标大幅下滑，企业家发展信心不足、投资欲望不强。越是在这样困难的时候，越需要发挥好政府的作用，越需要干部当好新时期的‘店小二’。”这就要求提升每个工作人员的服务意识，像“店小二”服务顾客一样，主动热情地端茶倒水，服务客人，人人争当“招商引资全程帮办员”、“投资项目审批代办员”和“企业常态服务联络员”，努力打造全省“态度最诚、路径最优、时效最快、信用最佳、成本最低、作风最硬”的“六最”店小二品牌。

　　衢州市政府副秘书长、衢州经济技术开发区管委会常务副主任徐常青，多年与企业打交道，与衢州工业水乳交融，谈及“开发区改革”的话题，他是最有话语权的，而事实上，这也是他一直在与衢州市委常委、衢州经济技术开发区负责人思索的课题。“什么是一个先进的管理模式，我个人认为它首先要有国际化的视野，一定要与现代产业体系相适应，一定是以创新驱动为核心的，也一定是致力于搭建新的经济平台的。”论及转型升级，他则认为，转型侧重于发展方式，是需要政府层面解决的；而升级则侧重于创新驱动，企业层面是主力军。作为开发区管委会，就是要在这之间搭建顺畅的桥梁作用，以无形之躯发挥有形之力。

　　“现在很多开发区的招商模式还停留在十年二十年前，主要介绍区位优势、地理位置等等，事实上人家真正关心的是你的产业体系、产业结构和产业规划。另外就是看你整体配套环境的打造。”

　　以前，很多人把区域位置看得尤其重要，现在，互联网经济下，全世界就是一个小村落。谁具有开放的国际视野，谁就拥有了赶超前行的思路和格局。衢州不乏具有思想力的干部，也不乏具有执行力的干部，他们正在时代的拐点寻找机会。

　　比如，他们提出，开发区需要从“三通一平”（通水、通路、通电和场地平整）转换到“九通一平”（即信息通、市场通、法规通、配套通、物流通、资金通、人才通、技术通、服务通和新经济平台）的打造；比如，他们也提出，产业规划需要审视自我，瞄准目标，以全球化背景下的产业坐标来定位自己的产业特色和发展路径，延伸微笑曲线的两端。

　　挑战如同赛车跑道上的一个个弯道。弯道既是最可能超车的时点，也是最可能掉队的时点。衢州经济发展正处于一个历史性的关键时期。“开发区大有希望！”这依旧是一句鼓舞人心的话。

　　链 接

“六个转变提升”：

　　——加快从建设传统工业园区向建设绿色产业园区转变，实现产业结构提升。更加凸显绿色发展理念，大力推进国家高新技术产业开发区创建，积极发展绿色经济、低碳经济、循环经济，鼓励企业加快创新，淘汰落后产能，推行“四换三名”长效机制，依法处置低效闲置土地。

　　——从低小散粗放发展向集约集群发展转变，实现发展方式提升。要深入研究集聚区产业发展定位方向，以氟硅新材料、先进机械制造等特色产业为重点，大力推进产业集群发展。

　　——从单一的工业园区建设向城市新区功能完善提升转变，实现功能优化提升。要按照“转型升级”要求，更加突出产城联动发展的理念，突出产业园区与城市功能衔接互动，实现以业兴城、以城促业，产城联动、宜居宜业的组团化发展，致力把集聚区建设成为以二三产为主导、工业为重点、产城联动的一个城市新区。

　　——从行政性政策优惠向投资综合环境优化转变，实现服务环境提升。要更加强化“待企业亲如父母、待客商亲如兄弟、待项目亲如子女”等“三待三亲”理念，牢固树立服务企业、服务客商是本职，不服务、服务不到位就是失职的意识，带着责任、带着感情、带着办法，主动为企业、为客商排忧解难，着力营造重商、安商、富商的良好氛围。

　　——从传统招商向专业招商招大引强转变，实现招商项目提升。要更加突出招大引强，进一步规范各专业招商局运行，尽快扎实有效地开展重点招商工作，大力推进专业招商、产业招商、个性招商，全面推进面上招商工作。

　　——从按部就班抓推进向改革创新克难快进转变，实现服务效能提升。要进一步提升干部理念作风，增强效率意识，倡导“马上快办”的行事风格，进一步解放思想、开拓创新、善于变通，程序能简则简、速度能快则快，使集聚区成为全市办事效率最高、工作推进最快的地方。