黄祖辉

　　改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的加快和农村劳动力的不断流动，我国乡村在空间状态、人口格局和产业结构等方面都发生了深刻变化，出现了传统乡村社区、村庄整合乡村新社区和融入城镇新社区等并存的格局。从不同社区的人口结构状况来看，传统乡村社区呈现出人口空心化或老龄化的特点，村庄整合新社区呈现出人口集聚化与镇区化的特点，而融入城镇的新社区则呈现出本地人与外地人，农村人和城市人集聚的特点。从乡村社区治理的特点看，也存在多种类型，有的依然是以村集体组织为主导，有的是村企合一、以企业为主导，有的是以社区服务中心为主导，有的则已转变为街道居委会模式。我国乡村社区格局的变化与分化，对乡村治理问题提出了新挑战，亟需建构多种类型的乡村治理模式。

　　党的十八届三中全会高度重视社会治理，将治理体系和治理能力提到重要议事日程，体现了拟从管理到治理的转向，这是一大进步，意义极其深远。因为管理与治理是不同的制度安排。管理偏向于科层与等级，统治与控制，是自上而下，强调下级服从上级。治理偏向于平等与合作，互动与协调，是由下而上，强调自主性和参与性。社会治理蕴含了有限政府、法制政府、公众参与、民主以及社会公正等理念。社会治理中的政府与公民的关系不是统治与被统治的关系，而是一种“委托-代理”的关系，也就是说，是公民委托政府代理公共管理事务。从制度层面讲，治理可以说是一种非正规的制度，也就是说，这种制度所引致的公民行为并非是强制基础上的行为，而是共识基础上的行为。社会治理还打破了政府对公共管理的垄断和包办，将有助于改变公共服务的局面，激发社会组织的活力，形成多方参与、权利平等，自主性、自治性的社会或社区的治理体系与结构。

　　我国的乡村治理大体涉及三个层次的治理。一是乡村社区的集体经济治理，二是乡村社区的社会治理，三是政府管理与乡村（社区）治理的关系治理。乡村治理的重点是赋权乡村基层、尊重多元文化、增强地方居民参与社区决策、凝聚与动员乡村社会资本、构建乡村新型权力关系。在我国农村地区，长期实行的是由上而下、党政主导、政社合一的乡村治理模式。目前我国所进行的乡村治理改革，比较偏重于基层行政管理体制的改革与调整，相对忽视乡村社会自主能力和自治能力的发挥。理想的“县政、乡派、村治、民选”的乡村治理模式，仍在不断探索中，这一模式能否获得成功，不仅取决于政府与市场关系的处理，而且取决于政府与社会关系的处理，要处理好政府与社会的关系，既要改革政府管理体制和转变政府职能，又要重构乡村基层组织。

　　我国乡村治理从国家主导逐步向地方主导的转变,是我国乡村治理方式变迁的必然趋势。在这一转变过程中，构建综合农协组织不失为改善乡村治理的重要选项，这一组织既可以在市场竞争中扮演农民与市场间的中介，又可以在乡村治理中扮演政府和农民的桥梁。在实践中，如果将我国供销社、农村信用社、农技推广部门以及村组织的改革与农民生产合作社、农业行业协会的发展结合起来，建立分层次、“六位一体”的综合农协组织，并将其纳入乡村治理范畴，确立其相应的主体地位，就既有助于提高农民进入市场的能力，又有助于改善乡村治理结构。

　　改善乡村治理，必须同步推进乡镇行政体制的改革,核心是转变基层政府的职能。为此，一方面要提高政府的公共服务能力，另一方面政府要赋权社会中介组织，提高这种组织对社会（社区）公共事务的协调能力和社区居民自我行为的协同能力,使乡村社会在享受民主的基础上达到和谐状态，使基层政府从管制型和经济型的政府向公共服务型政府转变。（作者单位：浙江大学中国农村发展研究院）