秦诗立

　　因工作性质原因，笔者到全省各地现场走访、调研的机会较多。总体印象是，浙江设区市、县城发展较好，宜居宜业环境较佳，但大部分县城的发展活力不及设区市；中心镇建设相对滞后，商业商务人居建设多存不足，公平发展环境亟待营造。

　　浙江人口规模大、密度高，适宜城镇建设、人口规模化集聚的国土空间较少，以都市区为城市化主形态，加强中心城市建设无疑是科学的。但若忽视小城市、中心镇建设培育，忽视不同规模、等级城市间的公平发展，在大城市入城门槛越来越高，“大城市病”日益严重的背景下，将不利于城乡人口“自由迁移、自由就业”的权利伸张，也不利于合理城镇体系的科学构建和四大都市区的高水平培育。

　　造成小城市、中心镇发展相对滞后的原因较多，主因则在于城市等级太多，而教育、卫生、文化、金融、财税等城市资源配置多按行政等级进行，不同等级城市间缺乏公平竞争、合作、发展的环境。目前，国内城市等级，有直辖市、副省级城市或国务院计划单列市、设区市、县级市、中心镇小城市培育试点，多达5级，加上中央和省政府对城市建设拥有规划及其审批权，对小城市、中心镇来说，其发展面临的“婆婆”不仅数量众多，且辈分颇高。

　　按照“理性人假设”，只要城市资源按行政等级分配，而不是平等分配，无论是理论分析还是现实观察，都不难发现高等级政府对本级城市资源配置的倾斜性。而这种不公平多以法律法规、规章制度等形式明确，例如金融机构分行或一级支行、海关需设立在设区市所在城市，高级中学、甲级医院需优先配置在县级及以上城市；比如城市建设用地指标需由县级及以上政府配置、重大商业文化体育医院等项目需由县级及以上政府规划审批，使得城市优势资源，特别是行政类资源（如规划及审批权、建设用地指标分配及出让权、人事任免权等）或类行政资源（如医院、学校、金融、海关等）日益向高行政等级城市集中，低行政等级城市和中心镇所拥“好资源”稀缺严重。

　　为促进城市公平发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用，浙江在全国率先开展了“省管县”改革。特别是2009年6月省政府出台《加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，在全国首次以政府规章形式明确了“扩权强县”架构。目前，浙江“省管县”改革成效显著，突出体现为县域经济发达，涌现出了一批较强活力的中小城市。同时，浙江积极推进“扩权强镇”、 中心镇小城市培育试点，较好增强了中心镇向小城市转型所需的权责。

　　也应看到，由于城市行政等级依然存在，“省管县”较难彻底，设区市对“好资源”分配的优先权依然或明或暗地存在。同时，相对设区市与县，中心镇在县中的地位可能更低。毕竟，“省管县”主要是把设区市级部分管理权责调整给县，省政府在激励机制上较为中性；“扩权强镇”为省指导，县操作，县政府需下大决心才能超越自身利益，保障扩权强镇、小城市培育试点公平开展。

　　在欧美国家，城市无行政等级之分、无城镇差别之分，无论城市大小，均有平等的治理权、发展权，城市资源配置基本上由市场发挥决定性作用，后者又取决于城市政府的治理水平。这也是许多欧美大公司、高等院校愿意设置在高治理水平小城市的原因。也因城市间能公平地竞争与发展，而保障了大中小城市格局的科学合理，避免了城市间的各自为政和大城市的畸形繁荣、小城镇的停滞萧条。

　　因国情、省情不同，浙江新型城市化难以照搬欧美模式，但加强行政等级扁平化改革、实现大中小城市公平发展的方向和要求应该坚持。为此，建议在理念上，要充分认识到只有充分发挥市场对资源配置的决定性作用，才能更好实现大中小城市间特色优势的科学形成与优势互补的有效发挥，实现浙江以都市区为主形态、大中小城市协调发展的新型城市化新格局；在改革上，要坚持以城市资源的平等配置权为基本导向，理清中心镇、县、设区市、副省级城市等间的各种利害和权责关系，积极研究制定城市公平发展方案，争取或开展城市公平发展所需的法律法规修改完善、体制机制创新试点，以在有效市场竞合中来不断提高资源配置的合理性、高效性，实现新型城市化的量质并重提升。（作者单位：浙江省发展规划研究院）