美国近日宣布，将放弃对国际互联网名称和编号分配公司（ICANN）的管理权。欧盟、互联网企业和国际社会对此表示欢迎。美国共和党则群起攻击，声称移交互联网管理权会导致“联合国或独裁国家”介入，并抢占互联网控制权。

　　究竟谁将接手这个“大权”是个谜，本月23日至27日，第49届ICANN会议在新加坡召开，讨论管理权移交问题。

事件：美国交出“后门钥匙”

　　本月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局发表声明称，美方认识到ICANN成为一个“有效的多方参与组织”的时机已经成熟，要求ICANN召集“全球利益攸关者”，提出一个获得“广泛国际支持”的移交方案，作为移交管理权的第一步。声明强调，方案应当遵循保持互联网开放性原则，并且不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”。

　　ICANN是一个总部设在美国洛杉矶附近的非营利国际组织，负责协调、管理和分配全球互联网域名系统、根服务器系统、IP地址资源。自1998年成立之日起，ICANN便在互联网世界扮演着举足轻重的角色，有着“全球互联网中枢”之称。但它并不是纯粹独立的非营利性组织，而是根据与美国政府签署的合同被置于美国商务部的监管之下。这意味着它完全由美国政府主导，使美国掌握了互联网的控制权。比如，互联网域名相当于网络空间的“门牌号”，本是一个全球性系统，却要由一个美国政府机构管理。近年来，越来越多的国家对此提出质疑，认为在互联网管理方面，“美国有一把后门钥匙”。

　　美国《计算机世界》15日报道称，各国政府和互联网组织对美国垄断互联网早就怨声载道，包括欧盟国家在内的部分发达国家和广大发展中国家一直呼吁，希望能将互联网的管理权移交给一个依法代表所有国家的国际组织，比如在联合国框架下设一个管理机构。2013年，斯诺登披露美国政府秘密监控互联网项目，进一步加深了各国的担忧。去年10月，一些有影响的互联网组织还在乌拉圭开会，呼吁美国放弃对互联网的控制权。声明警告说，“美国最近一系列监控行为正在掏空全球互联网用户的信任和信心”，让互联网企业面临巨大危机。上月，负责欧洲数字化议程的欧盟委员会副主席内莉·克勒斯又敦促结束美国对互联网的控制权。许多国家的观点是联合国或其他国际组织更加适合接管互联网。

反应：美国国内“炸开了锅”

　　因此，这个声明发布后，欧盟、互联网企业和国际社会随即对此表示欢迎。联合国秘书长潘基文18日也通过发言人发表声明称，潘基文鼓励各国政府、政府间机构、民间团体、私营部门和互联网技术团体推动这一进程，以确保互联网的单一、开放、自由、安全和可信的原则。

　　美国互联网维权组织“公众知识”主席吉恩·基梅尔曼表示：“这是朝着解决关于如何管理互联网这一重要国际纠纷的正确方向所迈出的一步。”美国最大的电信运营商之一——韦里孙通信公司也发表声明说，把权力成功移交给现已成熟的多方利益攸关体系是促进互联网管理“及时、积极”的举措。

　　有人欢喜有人愁，这个消息在美国国内“炸开了锅”。美国《华盛顿邮报》称，美国参院商务、科学和运输委员会主席洛克菲勒等人予以积极评价，称之为“迈向自由、开放和共治的第一步”。但共和党开始反击，认为移交互联网管理权“相当草率”，会导致“联合国或独裁国家”介入，并抢占互联网的控制权。前众院议长金里奇表示，“什么叫全球互联网社区？万一互联网被‘外国独裁者’支配怎么办？”除了金里奇，参议员蒂姆·斯科特也指责移交计划“违反美国宪法第一修正案”。一些右翼团体甚至呼吁立法干预。

　　在一些美国分析人士的眼中，诞生在美国的互联网，一旦离开美国的监管似乎就“活不了”。美国信息技术创新基金会的丹尼尔·卡斯特罗对美国要让出管理权痛心疾首。“斯诺登事件只是个借口”，卡斯特罗在一篇博客中写道，“美国商务部从来没有滥用过一次它对ICANN的监管权力，来帮助情报机构。”

　　按照卡斯特罗充满道德优越感的逻辑，美国人一旦放手，就将为“非志同道合者”操控ICANN打开大门。不过，很快就有美国商务部官员对媒体表示，美国政府的决定与斯诺登事件无关。

　　美国商务部解释说，自1998年ICANN成立后，美国政府对ICANN的管理者身份一直是过渡性的，现在“启动移交进程的时机已经成熟”。

　　必须指出的是，美国政府为移交方案设立了严格的前提条件，即移交给“全球利益攸关体”，不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”，移交方案必须遵循保持互联网开放性等原则。换句话说，新方案将使得各方介入其中，对互联网实施松散的监管，这无疑让技术实力最强的美国依然能对互联网管理保持最大的影响力。

　　美国《政治》杂志认为，究竟谁接手如今仍是个谜，新加坡会议可能引发激烈讨论。不少分析人士认为，美国的决定不过是搪塞各方对美国互联网霸权和信息监控的责难。分析认为，这个话题可能成为美国中期选举的交锋点之一。

原因：顺水人情兼做姿态

　　美国一直在全球互联网管理上“大权在握”，为什么主动交权？中国国际问题研究所徐龙第博士分析称，除了去年曝光的“棱镜门”等大规模监控计划使美国压力倍增外，让美国“放权”的另一个重要因素，是去年6月初第三个联合国信息安全政府专家组在涉及信息安全的诸多问题上都达成了不少共识和协议，包括承认国际法（特别是《联合国宪章》）适用于网络空间，同时表示要加强信任建立措施，并帮助发展中国家提升网络能力。这对互联网治理可以说是具有里程碑的意义，将成为今后全球互联网治理的重要基础。在此基础上，有关互联网治理的各项议题只能往前走，而不能后退。同时，ICANN和美国商务部的合约明年将到期，美国可能也想顺势做个姿态，缓解压力。

　　复旦大学国际关系与公共事务学院的沈逸博士也认为，美国提出“放弃”对ICANN的管理，更多是表现出一种政治姿态，以挽回在斯诺登披露“棱镜门”之后对美国形象造成的伤害。为全球所有亲美的媒体，提供作为形象修补的材料，“证明”美国无意独占互联网，或者在网络空间追求某种霸权。

　　沈逸进一步指出，“放权”互联网管理，也被美国设定了一个严格的条件：不可以是“主权国家”或者“政府间机构”接手。也就是说，不可以交给联合国或国际电讯联盟。在这种情况下，美国放弃了商务部对ICANN的直接管理，但只要是美国公司在最终“多边利益相关方”模式中占据优势，那么美国政府就可以天经地义地用美国国内法律去管理这些美国公司，从而实质上继续保有管理权限。而且，美国政府也未说过，NASA、国防部、陆军研究实验室也要放弃对e、g、h三组地理域名服务器的实际管理。

　　徐龙第也认为，由于全球13个根服务器有10个在美国，而且美国的信息和网络技术远远领先，发展中国家与发达国家的“数字鸿沟”难以很快弥合，因此，整体的网络安全态势短期内不会有实质性的改变。

　　ICANN首席执行官法迪·谢哈德则表示不认同舆论界对于“移交”的种种担忧，并承诺提出一个“开放、包容”的移交方案，“不会危害互联网安全与稳定”。谢哈德表示，由于互联网诞生在美国，因此美国政府主导了互联网的控制权，但ICANN致力于让自身变得更加全球化。切哈德说，为了加深与各地互联网社群的融合交流，增进相互理解与信任，共同推动互联网发展，ICANN决定在全球建立多个合作中心，近年还加快了包括推出中文域名在内的域名国际化步伐。

　　谢哈德在一份声明中说：“我们正在邀请各国政府、私营机构、民间团体和其他互联网组织参与进来，制订移交方案。作为平等的伙伴，所有利益攸关者在这个全球性资源的管理体系中都应发出声音。”

未来：中国应当积极参与

　　尽管如此，很多中国学者还是认为，美国决定“放权”对世界来说是好消息，起码迈开了全球互联网治理的重要一步。非西方国家可以有更多的参与协商，逐步获取更多的知情权和发言权。

　　中国邮电大学经济管理学院教授曾剑秋乐观地认为，美国放弃互联网管理权令人期待。

　　据曾剑秋介绍，全球根服务器除了10台在美国外，两台在欧洲，仅有1台在亚洲的日本。“如果美国将互联网的管理权交出来，让更多的国家一起来对互联网进行管理，将有利于互联网的真正开放。接下来再将根服务器移出，移到其他国家，这一过程十分令人期待。”曾剑秋说。

　　到底将由谁接棒成为互联网世界的大管家，从3月23日起在新加坡召开的ICANN大会上，将对此做出讨论。徐龙第预测，从现在到下一次的信息社会世界峰会之前，“谁来管理互联网”将会成为全球互联网治理争论的焦点。“不能将ICANN管理权移交给政府组织或者联合国机构”，可能只是美国不愿交权的一种借口或策略。

　　在发生网络危机的情况下，网络安全仅靠一方面的力量恐怕难以维护。互联网安全企业责无旁贷，政府更要积极协调，广大网民也要积极参与。

　　因此，在“谁来管”的问题上，联合国和国际电信联盟的作用是撇不开的。中国、俄罗斯和南非等新兴国家都支持联合国发挥主导作用。徐龙第认为，从目前的态势看，未来的互联网管理可能会逐渐形成一种多模式的“立体治理结构”或“立体治理网络”，即多种行为体（政府、组织、企业）、多层次（国际层面、国家层面、地方层面）、多维度（法律维度、政治维度、技术维护）的治理模式。

　　在此过程中中国能做什么？徐龙第认为，网络空间互联互通的特性，决定了任何国家都难以在网络空间独善其身。所以，我国可以秉持开放与合作的态度，积极参与讨论，争取更多的话语权和参与权。例如，目前国际上对网络攻击、网络武器、国际法的适用性等关键术语尚无共识，我国可积极抛出我们的观点，明晰我们的需求，逐步引导国际讨论的方向和内容，进而维护我国的网络安全，也为全球互联网治理贡献自己的智库和力量。

　　总之，无论各国政治上如何博弈，但核心的还是要看谁在技术上胜人一筹。如果各国互联网技术能更均衡地发展，那么全球互联网治理的民主化、合法性将具有更大的实质性意义。

　　（据新华社、央视）