邵 峰

　　曾经苦读、高考，为的就是迁户口、跳农门；如今却有越来越多的大学毕业生要求将户口迁回农村，而那些户口迁回了农村的人仍留在城里就业、居住。

　　欠发达地区每年异地搬迁的6万农民，虽已在县城、中心镇安居乐业，但他们的户口仍留在偏远的山村，而那些整体搬迁的山村连房子都拆完了。

　　本省1000多万、外省1000多万的农民工常年在城里就业、居住，有的拖家带口，有的结婚生子，但他们的户口仍留在老家农村。

　　这种种“人户分离”的现象，说明户籍管理制度的人口管理功能大大弱化，使得农民工在农村的承包地、住房得不到有效利用，也使得农民工在城里不能平等共享城市基本公共服务。

　　“人户分离”的症结何在？从农民角度看，经过十余年的统筹城乡发展，基本公共服务在种类上的“城多乡少”局面已基本改变，非农业户口对农民的吸引力大大下降，而过去被视为包袱的土地不断升值，农民担心户口“农转非”后会丧失土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，户籍管理制度的主要矛盾已从过去非农业户口与城市基本公共服务相结合的制度安排转变为当前农业户口与农村集体经济权益相结合的制度安排。从政府角度看，随着基本公共服务体系的不断健全和标准的逐年提高，农民工大量落户城市将使政府基本公共服务的供给压力大大增强。这一切都表明，户籍管理制度及其相关的农村集体产权制度、城市公共服务制度已到了改革的时候了。

　　党的十八届三中全会《决定》提出了“推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”的中国特色新型城镇化道路，并要求“加快户籍制度改革”、“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”、“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。刚刚结束的中央城镇化工作会议，按照十八届三中全会《决定》的要求，全面部署了今后一个时期的城镇化工作，并把“稳步提高户籍人口城镇水平”作为提高城镇化发展质量的关键，要求把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这表明，我国户籍管理制度改革的大幕将很快拉开，“人户分离”的局面将逐步改变。

　　改革户籍制度，就是要按照促进人口合理流动、保障农民合法权益的原则，建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度。这种新的户口迁移制度和户口登记制度的建立，意味着那些符合基本条件的本省农民及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母的户口可以迁入居住地，也意味着农业户口、非农业户口的户口性质划分将逐步取消，户籍管理制度的人口管理功能将全面恢复。同时，要完善外来人口居住证制度，进一步明确和扩大居住证持有人可享有的公共服务等待遇，待条件成熟时再将户口迁入居住地。当然，不同等级的城市因人口承载能力的差异，对户口迁移基本条件的设置也会有差异，对此，十八届三中全会《决定》提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

　　改革户籍制度，关键是要改变户口与权益相挂钩的制度安排，让进城落户农民既保留农村集体经济权益、又享有城市公共服务权益。这就需要以保障农民集体经济组织成员权利为核心，配套推进农村产权制度改革，在区分和界定村经济合作社与村民委员会两类组织职责及其成员的基础上，将集体资产全面量化到村经济合作社成员，形成农民“经济身份”与“社会身份”分离和“经济权利”长久不变、“社会权利”属地管理的制度安排，让农民怀揣土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股权进城落户，让进城落户农民享有与当地城镇居民同等的公共服务和社区民主权益。同时，要鼓励农民自愿有偿流转土地承包经营权、退出宅基地，提高土地资源的利用效率。

　　改革户籍制度，还要配套推进公共服务制度改革。十八届三中全会《决定》指出：“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”这是在目前基本公共服务尚处于城乡二元格局的情况下，吸引农民进城落户所必需的。而这必然带来政府基本公共服务支出的增加和城市建设用地的增加，《决定》对此也提出了“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”的要求。同时，要积极创造条件，建立城乡一体化的公共服务制度，进一步扫清户口迁移的障碍。

　　户籍制度改革的推进，必将从根本上扫除维系城乡二元社会结构的制度基石，也必将使健全城乡一体化制度体系取得质的突破、推进城乡一体化进程实现质的飞跃。

　　（作者系知名三农问题专家）