核心提示：

　　“一票否决”，如同悬在官员头上的“达摩克利斯之剑”，最能牵动被考核者的神经。然而，作为一把“双刃剑”，此举滥用只会使基层干部不堪重负，不但加大行政成本、浪费社会资源，甚至容易助长形式主义、激化干群矛盾。

　　在一般人眼中，作为一个镇党委书记，陈涛（化名）应该很风光。

　　表面看去，陈涛确实雷厉风行，仿佛整天有使不完的劲。而事实上，不到40岁的他，暗地里却经常指着头上越来越显眼的白发对记者叹苦，“乡镇‘一把手’不好当，天天如履薄冰。”

　　这不是陈涛一个人的感受。记者采访过很多乡镇干部尤其是“一把手”，几乎个个曾这样慨叹，而他们的主要压力，都来自于考核，尤其是那些变相的一票否决制。

　　继我省和广东、新疆、江西等地后，安徽也在日前专门下发通知，全面清理规范“一票否决”事项，切实转变工作作风，减轻基层负担。

烦恼——

随心所欲压担子

　　一票否决制，为何会给乡镇干部带来如此大的压力与烦恼？

　　日前，陈涛向记者道出了其中的缘由——

　　很多人都知道，中央和省里规定的一票否决事项，一直不多。大量的一票否决事项，其实是市县政府和业务主管部门规定的。

　　中央和省里设立的一票否决事项，对于否决内容、不予否决等情形有详细规定。地方政府和业务主管部门规定的，通常是根据会议决定和领导讲话，随意性较大。

　　有些部门把一票否决当成了手中的“王牌”，总喊自己一摊子工作最重要，干不好就挪位子，很少设身处地为基层干部多考虑：到底可行不可行。

　　而对基层干部来说，上级部门有硬杠杠，都有否决权，谁也得罪不起。有很多工作要求“三定”(定机构，定编制，定职能)，往往只落实最后一条，“职能任务”越来越多，一个乡镇就这么几号人，只能整天充当救火队员。哪项工作要考核检查，大家就一起准备哪方面的资料整理、总结汇报，虽然耗费了很多时间与精力，却没多少实质性内容，但领导很满意，“说首先表明你们的态度就很好”。

　　为官一任，造福一方，我们何尝不想把工作干好？可很多问题，乡镇一级根本就无能为力。比如维稳，上级要求把矛盾解决在基层，但诸如征地拆迁等问题，不是乡镇一级能够解决的，而一旦出现上访，最终还是乡镇干部的责任，真是有苦难言。特别是重点工程，我们既盼又怕，盼的是百姓能够受益，怕的是有些领导动不动就说“干不好就走人”，不分青红皂白，我们即使再郁闷、再无奈，也得硬扛。不然，一项被否决，其他工作再努力都“黄”了。

　　又如招商引资，各乡镇都有明确任务，只会一年比一年多，并且每季度、甚至每月都要排名，完不成任务轻则被点名，重则被叫上台检讨，面子上过不去不说，心理负担更沉重，只好整天到处求爷爷告奶奶，拼命拉项目。

　　还有很多一票否决事项，是临时性的。现在有些部门动不动就弄出个专项检查，言必称与“一票否决”挂钩，实在是压得人喘不过气，时常不得不“掺水”应付。对于一些假把戏，考核组的人也非常清楚，但大家都不说破，因为他们也知道，有些指标本身就不切实际。既然上级部门或领导要考核某样东西，哪怕弄虚作假，也要想尽办法“搞妥当”。

无奈——

层层加码太离谱

　　“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层掺水，水到渠成。”“上面千斤担，乡镇一肩挑。检查天天有，事事能摘帽。”……

　　面对过多过滥的一票否决，一些乡镇干部中经常流传着类似的段子。

　　如果上百度搜索“一票否决”，就会发现涉及的领域可谓包罗万象，除中央明确实行的计划生育、社会治安综合治理、减轻农民负担、环境保护及节能减排、食品安全“一票否决”事项，更多的还是各地、各部门自行列入的诸多事项，例如重点工程进展、农业示范园区建设、保障房建设、艾滋病防治、安全生产、招商引资、民生工程、校园安全、城市建设、物价涨幅、师德考核、医德考核等，甚至包括档案管理、厕所改造、家畜养殖、禁烧秸秆、整治黑网吧、打击非法行医……

　　到目前为至，恐怕没有哪个权威部门能把全国范围内的“一票否决”事项统计清楚。有学者作了一个形象的比喻：从中央到地方，“一票否决”呈现出典型的“金字塔”结构——越往上，塔尖越小；越往下，基座越大。

　　江西省纪委做过一项调查，该省针对地方和基层的各种一票否决多达62项，大多是市、县党委政府或省、市、县主管部门设置。

　　“很多一票否决没有经过法定程序，也不是规范性文件。”国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛教授长期从事政府绩效管理与评估的研究，在基层调研过程中，有不少基层干部向他“倒苦水”，“他们压力很大，责任自上而下层层加码，权力和资源却在衰减，这实际上反映了权责不对等。”

　　刘旭涛说，目前的干部考核越来越重视民意和社会评价，基层官员必须要在执行上级命令和体现民意之间寻找一种平衡，但这种平衡有时很难做到。比如信访问题，很多地方常常按照当地上访人数考核，基层官员只好不加甄别地对所有上访群众进行围追堵截，甚至花钱买稳定。个别上访群众也深谙“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的门道，与基层官员玩“猫捉老鼠”的游戏，以致基层政府流行一句话：“不被上面吓死，就是被下面折腾死。”

　　据调查，一些乡镇党委、政府与上级党委、政府或有关部门签订的责任状达20余份，有的甚至有五六十份。过多的一票否决事项，使一些基层干部力不从心、难以招架，神经长期处于紧张状态，甚至产生焦虑、抑郁等症状。

　　对此，陈涛直言：“仿佛身边处处有‘定时炸弹’，不知道什么时候会被‘引爆’，然后就什么都白干，甚至还可能被摘‘帽子’。你说压力能不大吗？”

减负——

一票否决须慎用

　　陈涛曾专门深究过“一票否决”制度的来历。

　　“这种做法最早产生于湖南常德。1982年，常德将计划生育作为衡量政绩的重要指标，不达标不能评先进、不能晋级、不能提拔，连续两年不合格就地免职。这一做法，很快推广到全国。”陈涛说，面对事关全局、迫切需要解决，但依靠法律一时难以奏效的棘手问题，一票否决显现出了行政手段的高效性，“关键是现在一票否决制泛滥，变相成了多票否决，不但加重了基层的负担、加大了行政成本，而且消解了政策效力，助长形式主义和官僚主义。”

　　尸体火化数量不达标，就花钱买火化条子糊弄检查组；督办的社会稳定事件没处理好，就花钱买通督办人员瞒报；“为民服务件数”完不成，就凭借农民户口簿编造；还有离奇的“烟酒销售指标”、“精神病指标”……

　　面对很多“不可能完成的任务”，各种歪招随之而来。有些地方基层干部把这些歪招总结为“编”、“凑”、“夸”、“盖”——编造无中生有的成绩，凑出眼花缭乱的政绩，夸大似是而非的业绩，掩盖真实存在的问题。还有些地方不计成本地调动人力、物力和财力，以确保完成一票否决项目，严重浪费行政资源，增加行政成本。

　　鉴于基层对一票否决泛滥的种种弊端反应越来越强烈，广东、新疆、江西等地已对一票否决项目进行清理和规范。我省也将“一票否决”严格限制在廉政建设、计划生育、平安建设、环境保护、耕地保护等5方面。

　　如今，学术界已形成一个普遍观点：一票否决不可轻言废止，但不能有依赖症。其设定首先要合理，应立足于科学的考核指标体系之上，经通盘考虑、综合分析，只有那些事关国计民生的项目，方可一票否决。同时，要积极推进依法行政。在当前，如果没有更好的方法替代一票否决的效力，就应该根据建设法治政府的理念，通过制度建设使其规范化。

　　法学学者孙洁琦认为，建设法治政府，最重要的一点就是坚持依法行政原则。这就需要杜绝在实行一票否决过程中存在的人治可能性，探索制度化建设的细节，以法治理念来推行行政管理。明确各级党委政府和公务员之间的权责关系，尽量做到职责法定、行为法定、决策法定。“制度化建设的目标，是既要保证行政高效，又必须坚持行政合理合法。”

　　还有专家指出，一票否决，不仅在制定时要慎重，更要建立退出机制，到一定时期就及时清理，为基层干部减负，使他们能集中精力将真正需要一票否决的事项抓实、抓好。

　　■专家观点

　　国家行政学院法学部教授杨伟东：从理论上说，某一事项足够重大，一旦发生问题即可造成重大损失或不可逆转的后果，引入一票否决较合适。因此，一票否决的使用是十分严肃的事，不仅要具有实质的合理性，而且要有形式或权限上的合法性，无法替代法律手段，更不能滥用。