邵 峰

　　党的十八届三中全会《决定》发布后，媒体和学者对“建立城乡统一的建设用地市场”这一改革举措给予了极大关注。究竟应该如何理解“建立城乡统一的建设用地市场”这一改革举措呢？

　　第一，建立城乡统一的建设用地市场，目的是形成两种所有制土地平等进入、公平交易的土地市场。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就规定了农民集体所有土地不能进入市场。长期以来，在工业化、城市化进程中，除了早期兴办乡镇企业、建设农民住房、建设乡村公共设施和公益事业使用农民集体所有土地外，各类建设所使用的土地主要是通过国家征收而转为国有土地的原属于农民集体所有的土地。国家征收土地不仅带有一定的强制性，而且存在农民征地补偿与国有土地出让的巨大利差，致使农民利益大量流失、征地矛盾大量出现。《决定》第11条提出，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市。这就使农村集体经营性建设用地可以在城乡统一的交易平台上，与国有土地一样实行公平交易，同时也意味着将来城市新增建设用地可以保留农民集体所有土地，这是对现行土地制度的重大突破。

　　第二，建立城乡统一的建设用地市场，基础是扩大集体经营性建设用地的权能。《物权法》第143条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，除早期兴办乡镇企业使用并至今仍然保留的集体所有土地外，并不存在集体所有经营性建设用地，也不允许集体所有的农业用地、非经营性建设用地转为集体所有的经营性建设用地，更谈不上集体所有经营性建设用地与国有土地享有同等权能。《决定》第11条提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。这不仅意味着允许农民集体所有经营性建设用地的存在，而且赋予了农民集体所有经营性建设用地享有与国有土地同等的占有、使用、收益、处分的权能，土地使用准入制度将由土地权属管制转变为规划和用途管制。这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

　　第三，建立城乡统一的建设用地市场，关键是推进征地制度改革。征地制度是维系两种所有制土地权能不平等制度的基础。虽然《土地管理法》将土地征收仅限于“国家为了公共利益的需要”，但在实际执行中，非公共利益需要的用地仍普遍采取征地的手段。应该说，征地制度在国家财力匮乏情况下，为工业化、城市化快速发展提供了资金和空间，作出了巨大贡献。但无庸讳言，征地制度也带来了大量社会矛盾，到了改革的时候了。《决定》第11条提出：“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这表明了我们党推进征地制度改革的坚定决心。“缩小征地范围”意味着非公益性建设的用地将更多地采取由农民集体所有土地直接入市的形式取得；“规范征地程序”意味着征地必须经得农村集体经济组织和农民同意，防止强征强拆和少数村干部决定现象；“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”意味着农民将获得更加合理的征地补偿。这是改革征地制度的方向和重点。

　　第四，建立城乡统一的建设用地市场，核心是建立公平共享的土地增值收益分配机制。《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。这种按土地“农业使用价值”的补偿原则和土地“30年农业产值”的补偿标准，对于永久失去的农民是不公平的。《决定》第11条提出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这意味着土地增值收益分配原则将发生重大调整，目前土地增值收益归政府的状况将得到根本改变，土地增值收益归社会的机制将加快建立，而农村集体经济组织和农民作为原土地所有者将获得更加公平的补偿和土地级差地租。

　　由此可见，《决定》第11条内容并不能演绎出“小产权房可合法化”的结论。虽然《决定》提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，将从法律上解除对农民集体所有土地用于“小产权房”建设的权能限制，但《决定》提出的“在符合规划和用途管制前提下”，依然强调对土地使用的规划和用途管制，并未改变“小产权房”建设不符合规划和用途管制的状况，况且“小产权房”建设还涉及农村集体经济组织成员权利保障、维护和乡村治理结构重构等复杂的社会问题。

　　土地是财富之母，是最重要的生产要素。《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”的改革，其方向是让两种所有制土地能同等入市、同权同价，其本质是政府利益与农民利益关系的重大调整。当然，这项重大改革举措的实施，需要对相关法律作重大修订，需要制定农村集体经营性建设用地流转、农村集体土地征收补偿安置等配套办法。可以预计，随着这项改革举措的实施，农民将获得更多的土地红利。

　　（作者系知名三农问题专家）