邵峰

　　农村产权权能不完整、流转不开放的问题，一直是深化农村改革中企盼突破的问题。党的十八届三中全会《决定》部署的具体改革举措以“完善产权保护制度”领头，明确了“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的总目标，提出了“赋予农民更多财产权利”这一农村产权制度改革的突破性举措。

　　一是拓展土地承包经营权权能。《决定》第20条提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”这意味着农民的土地承包经营权不仅可以跨集体经济组织流转，而且可以用于融资的抵押、担保，有助于增加发展现代农业的资金投入。流转及抵押、担保权属于处分权。处分权是所有权的核心，一般由所有权人享有，在某些情况下，也可使所有权与处分权分离，形成非所有权人依法享有的处分权。土地承包经营权作为一种用益物权，农民享有占有、使用、收益的权能，也享有法律规定的部分处分权能——流转。但是，法律并未赋予农民对土地承包经营权的抵押、担保权能，《物权法》明确规定包括耕地在内的集体所有的土地使用权不得抵押。《决定》提出的这一改革举措是对集体经济产权制度和相关法律的重大突破。

　　二是扩大宅基地使用权权能。《决定》第21条提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”这意味着在试点范围内，农民的宅基地使用权可以随住房财产权一并用于抵押、担保、转让，因为《物权法》规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”这将有力促进农业转移人口落户城镇和市民化。宅基地使用权与土地承包经营权一样，也是一种用益物权，农民并不享有对其的处分权，《物权法》明确规定宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。《决定》提出的这一改革举措同样是对集体经济产权制度和相关法律的重大突破。

　　三是突破集体产权流转界限。《决定》第21条提出：“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这隐含着要普遍开展将农村集体资产量化到农村集体经济组织成员的股份合作制改造，也意味着农民对集体资产股份不仅享有占有、收益权利，而且享有处分权利——跨社流转、跨代流转及抵押、担保的权利，其作用是“保权促流动”——保障农民的集体经济权益、促进农民产权和农村人口合理流动。从传统意义上看，农村集体资产的占有和分配遵循“成员平等占有分享、产权内部封闭流转”、“新生成员无偿拥有、死亡成员无偿放弃”原则，而集体资产股份所反映的是农民在集体资产中的占有关系和在集体资产增值中的分配关系，并不意味农民对其享有处分权利。《决定》提出的这一改革举措是对集体经济产权制度的重大突破。

　　四是建立农村产权交易市场。《决定》第21条提出：“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这意味着农民拥有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股份等农村集体产权可以跨集体经济组织流转和按市场经济法则流转，有利于激发农村产权生机活力、促进农村产权优化配置，也有利于保障农民群众财产权益、促进农村人口优化布局。农村集体产权具有显著的地域差异性和成员封闭性，长期以来土地承包权、宅基地使用权、集体资产股份等大多数集体产权只允许在本集体经济组织内部流转，不允许跨集体经济组织流转。《决定》提出的这一改革举措也是“使市场在资源配置中起决定性作用”在农村改革中的具体实践。

　　但也必须看到，有关法律和政策对农民拥有的集体产权的处分权限制并不完全是多余的。试想，如果土地承包经营权（特别是承包权）、宅基地使用权、集体资产股份大量被非本集体经济组织人员拥有（尤其由个别有钱人集中拥有），农村集体所有制和农民集体经济组织成员权利何以体现，党领导下村民民主自治和农村集体资产共有共用共享的乡村治理结构何以继续，新的和谐的乡村治理结构又何以建立？如果农民住房财产权连同宅基地使用权大量转让到少数有钱人那里，而有钱人利用这些宅基地拆旧建新，禁止“小产权房”的政策将如何执行，农村土地规划和用途管制将如何落实，农村田园风光和乡土文化又将如何保留？凡此种种，核心是如何处理好集体经济组织成员权利封闭性与市场经济条件下产权流转开放性的关系。我的基本想法是，全面固化成员权、依法保护占有权、着力搞活使用权、充分保障收益权、有限放开处分权，形成农民权益充分保障与农村产权有序流转相统一的农村产权制度，关键是要实行成员权与处分权分离，使产权人可变更、成员权不变更。

　　农村产权制度改革已成为当前全面深化农村各项改革的重要基础。我省作为改革创新的先行地，当前在推进农村产权制度改革方面要继续做好三项基础性工作，一是全面完成土地承包经营权、宅基地使用权的确权、登记、颁证工作，二是加快推行农村集体经济组织的股份合作制改造，三是在农村改革试验区积极开展农村产权流转及抵押、担保的试验，为下一步全面深化农村产权制度改革作好充分准备，也为有关方面制定农村产权制度改革的实施细则、修订相关法律法规提供有益经验。

　　（作者系知名三农问题专家）