刘亭

　　十八届三中全会正在召开。人们尤为关注的是起码指导未来十年综合改革的“顶层设计”。可以想象，大会内容全面而丰富。但是作为地方政府，无疑要将财税制度的改革置于突出位置。因为除了“事在人为”之外，在高度货币化的市场经济条件下，毕竟“凡事都得花钱”。

　　种种迹象表明，财税体制的改革将是新一轮综合改革的重点之一——不把这件事情理顺，地方政府很难实质性转型，下一步中央所确定的诸多经济社会发展事务，也将无法有效推进。

　　据国务院发展研究中心的383改革方案，涉及地方的财税改革目前有以下要点：其一，是按事权优先原则，调整优化税收划分和转移支付制度。相关改革会将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。今后占据越来越大比重的社会保障开支，国家将会通过名义账户制统一各类人群的基本养老保险，保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现“费随人走”，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；同步实行全民普及的个人社会保障卡，做到全国范围的可携带使用。

　　其二，是伴随农地制度改革的深化，土地财政模式将会最终摒弃。相关改革将会在现有土地权属基础上，允许集体建设用地入市交易，赋予农民集体土地的处置权、抵押权和转让权。对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。

　　其三，是调整税收，改变过多依赖生产环节流转税的格局。国家将扩大房产税试点范围，过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则，将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。

　　其四，是税费法定，加大权力机关对税费立项和征收的法律监督。改政府卖地为国有土地资产经营，明确经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。全面减并非税收入，市、区县政府每项非税收入征收均需要省级人大以上批准。

　　照此方案的思路看来，大致可以看出对地方政府的财政运行可能产生如下影响：

　　一是贯彻事权和财权相一致的原则，桥归桥、路归路，中央和地方的税收收入和财政开支会进一步明晰化、法定化，消除过往诸多事权和财权不对称的“模糊地带”。譬如跨省“对口支援”，本应纳入规范的中央财政转移支付，但多年来却临时抱佛脚，成了一个法不成文的“明规则”。再譬如省际之间流域水环境治理和保护费用，也是“想起一出是一出”，一再脱离规范的财政制度，“重打锣鼓另开张”。

　　二是地方政府要精兵简政，大力压缩财政供养人员和行政开销，以与平稳增长的财政税收相适应。随着经济由高速增长转入中速，财政税收的增势也趋于平缓。加之减轻税负的力度加大，财政收支状况较之过往将日见拮据。为此，增收减支特别是大幅度减支遂成必然选项。而且，这也将有利于推进地方政府职能转变，减少对微观经济社会事务的过度干预。

　　三是规范税费收入，进入“法定税费”的良性轨道。政府为了强化对于经济社会发展的管理，包括维持自身的运转，会天然倾向于增加税费种类和征收力度，而这恰恰是政府成为“问题本身（当年里根总统语）”的一大深层原因。对于政府税费征收的监督，本应是权力机关的重大职责。我国在这方面的某种失序状态曾广受诟病，相信“法定税费”也会成为这次财税改革的一大要求。

　　四是促进产业结构调整，优化税收来源。我国目前过分倚重工业制造的产业结构，是和过分倚重生产环节的流转税收相联系的。一些地方不顾资源禀赋和发展条件硬要“工业兴县”，也是这种制度安排使然。今后地方税源向消费环节和财产环节的转变，将有利于地方注重环境保护，人文进步、社会和谐和服务业的长足发展，避免因为工业的单兵突进而被动吸纳外来劳动力，以及由此引发的边缘化生存带来的诸多社会矛盾。

　　“凡事预则立，不预则废”。税负过重、税源单一，土地财政、收支失衡，立项随意，征收“选择”等多年来财税体制的陈伤和痼疾，这次改革都会有所涉及。虽然不可能一步到位，但一定会提出改革的目标模式和方法步骤，也即所谓的“路线图”和“时间表”。在中央和地方的事权财权日渐规范和显性的新背景下，我们必须未雨绸缪、主动应对。 （作者为区域经济研究学者）