邵 峰

　　今年以来，习近平总书记在多个场合强调，我国改革已进入攻坚期和深水区，改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头。党的十八届三中全会将对我国新阶段全面深化改革作出全面部署，社会各方对此期待已久。

　　那么，什么是改革的“硬骨头”？我想，可称之为“硬骨头”的改革大致有四个特点：一是涉及重大利益调整，新阶段改革要调整的是包括政府利益在内的重大利益关系，这是“硬骨头”难啃的关键所在。二是涉及上层建筑变革，上层建筑作为生产关系的政治法律制度和社会意识形态，更具相对独立性和稳定性，变革难度更大，新阶段改革越来越多地涉及包括固化利益格局的法律等上层建筑。三是关联多个制度领域，新阶段改革将更多涉及生产要素和公共资源配置的体制，这些体制改革牵一发而动全身，不仅需要正确的顶层设计，而且需要相关领域的配套改革。四是关联众多民众，新阶段改革将坚持效率与公平兼顾、更多地注重公平导向，这就需要更加广泛地调动民众参与改革的积极性，将“顶层设计”与“基层创造”结合起来，而在利益结构和社会阶层多元化的情况下，形成广泛共识也比以往难得多。

　　根据以上四个特点，结合推进城乡发展一体化的要求和趋势，新阶段农村改革需要重点啃下六根“硬骨头”：

　　一是农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制符合我国国情，也符合现代农业发展的要求。但在土地承包经营权流转和现代生产要素流入农业中，普通农民很容易成为农业现代化、边缘化的旁观者而陷入相对贫困。如何实现农业先进生产力快速发展与普通农民共建共享现代农业、土地承包权益充分保障的有机统一？农村基本经营制度既要长期坚持、又要完善创新。

　　二是农村产权制度。农地承包权、宅基地使用权、农村房屋所有权等农村产权因属农村集体经济组织成员权，不能跨集体经济组织流转。这一制度安排的本意是保障农民的集体经济权益，但也带来了农民在居住集聚、户籍迁移中难以保障权益和农村产权在市场中不能自由流动等问题。如何实现农民集体经济组织成员权有效保障与农村产权依市场经济法则流转交易的有机融合？农村产权制度的相关法律和政策需要完善和创新。

　　三是农村土地制度。现行土地制度弊端的症结是以城乡二元土地制度为基础的土地征收制度。征地制度当初在国家财力极度匮乏情况下，为工业化、城市化作出了巨大贡献，但如今因其两种所有制土地权益不平等的制度安排而导致农民利益流失、农用土地减少等现象，到了成为改革对象的时候。如何实现两种所有制土地地位和权利平等、土地要素城乡平等交换？征地制度的相关法律需要作重大调整。

　　四是农村金融制度。面对现代农业和农村新兴产业快速发展带来的创业机会，农民贷款难、农业保险少问题越来越突出。近年来在开展农村金融体制改革中探索的扩大农村担保物范围等举措，虽然对完善农村产权的权能和扩大农村金融服务有积极作用，但在指导思想上仅是考虑银行更加安全的需要，尚未考虑农民缺少抵押物的特点。如何构建既有资金供给保障、又有灾害损失保险的适合“三农”特点的农村金融体制？农村金融体制改革的顶层设计需要纠偏和完善。

　　五是公共服务制度。在过去10年的统筹城乡发展中，基本公共服务在种类上“城多乡少”的局面已基本改变，但仍存在标准上“城高乡低”、质量上“城优乡劣”、制度上“城乡二元”的问题。如何形成内容整合、城乡统一、区域衔接、保障可靠的基本公共服务格局？城乡一体化公共服务制度既需继续完善和创新、又需在此基础上加快法制化。

　　六是户籍管理制度。与公共服务权益和生产资料权属相挂钩的户籍管理制度是城乡二元社会结构的制度基石。如今，“人户分离”越来越普遍，户籍制度的人口管理功能大大减弱，农业转移人口难以平等享有城市公共服务、难以充分保障农村集体经济权益，户籍制度已成为城乡发展一体化的最大障碍。如何使城乡居民能够随着常住地和就业场所的变化而自由迁移户口，并保障其在迁入地平等共享公共服务权益、在迁出地继续享有集体经济权益？户籍管理制度已到非改不可的时候了。

　　突破利益固化的藩篱，是啃掉“硬骨头”的关键所在。我们要以不惧水深、不畏阵痛的精神，以勇涉险滩、勇于攻坚的气概，去推动城乡一体化制度体系的全面形成。

　　（作者系知名三农问题专家）