改革开放以来，浙江逐步形成了以杭州、宁波两个跨区域中心城市，温州、嘉兴、金华等9个区域中心城市，近60个县城与少量强镇，近800个一般建制镇的多级城市体系。在这个城市体系中，存在着小城镇规模过小（多数城镇人口在一万人以下）、杭州已出现城市规模不经济现象、从浙中到浙南缺乏辐射力强的中心城市、一般地级市与县城实力偏弱、行政区域与管理体制调整滞后等问题。这些问题影响浙江科学合理的城市体系的形成，也制约了浙江城市化的快速推进。

　　《浙江省城镇体系规划（2011－2020年）》提出“五级”城市体系建设，即由长三角区域中心城市、省域中心城市、县（市）域中心城市、重点镇和一般镇构成的五级城镇体系。具体为“四区”（杭宁温与金义都市区）、“七核”（嘉、湖、绍、衢、舟、台、丽地级中心城市）、小城市（60个县城与少数市级中心镇）、200个中心镇与400个一般镇组成的五级城市体系。

　　要实现新的城市体系目标，必须实施有针对性的发展策略，创新城市化路径。

　　强化区域中心城市建设

　　从浙江目前的城市层次结构看，薄弱环节在于地级市与县城，城市体系呈现“尖头大尾瘦腰身”的格局。

　　由于我省县域经济发达，加之长期实行“省管县”的财政体制，除省城杭州与宁波外，多数地级市或省辖市的经济社会发展速度反而较慢，区域中心城市难以形成，金华、绍兴、嘉兴、湖州以及城区整合前的台州等市均存在这种“弱市强县”现象；而就县域来看，由于多数县域经济发展并非从行政中心（县城）展开，而是主要从交通较为便利的镇展开，如乐清的柳市、虹桥、白象，诸暨的店口、大唐等，不少县域经济发达县都存在着“弱城（县城）强镇”的现象，这也在一定程度上弱化了县域城市化的统筹发展。

　　未来浙江城市体系建设，应将做大做强地级市与县城为重点，着力推进一般地级城市与县城的区域中心城市功能建设。

　　改革“省管县”体制

　　“省管县”财政体制，对我省县域经济的发展功不可没，甚至被视为浙江经济“发家之宝”。但也要看到它在一定程度上制约了地级中心城市的发展。这从宁波与温州、嘉兴、金华等市的城市发展对比中也可以看出。

　　目前浙江已进入工业化发达阶段，经济与财税增长速度放缓，产业转型升级压力加大，县域以传统产业为主的结构调整升级压力尤其巨大。与此同时，随着经济社会发展，城区面积扩张、交通等公共建设加快，城市间的交通时距大大缩短。这些变化使得较大区域内的中心城市建设更为迫切。

　　适时调整“省管县”体制，建立起合理的省、市、县、镇财政收入分配比例与财政转移支付制度，将在一定程度上改变我省不少地方“弱市强县”、“弱县强镇”的格局，对浙江区域中心城市、县城与强镇的和谐发展起到积极的作用。

　　加快建设温金大都市

　　受制于地理位置、地形地貌以及产业经济基础的差异，城市化的区域差距在所难免。浙江东北部经济相对发达，城市化水平也明显高于浙西南，在目前两地差距不断拉大的趋势下，两大区域的大致均衡发展，需要引起高度重视。

　　目前杭州与宁波的大都市框架基本成形，其跨区域的中心城市功能逐步提升。在市场机制的自发作用下，未来杭州与宁波将可实现城市的自我扩展。而浙南唯一的传统中心城市温州，由于地理位置、产业转移、结构调整等因素的影响，多年来其中心城市功能反而有所弱化。未来如果没有政策的扶持，温州大都市建设的推进将较为艰难，甚至有可能走向衰落，从而影响到温州及整个浙南地区经济社会的持续稳定发展，对浙江的大区域均衡发展极为不利；而浙中由于行政区划与管理体制等因素影响，金华市区、义乌以及兰溪、东阳等城市难以整合，浙中大都市一直呼之不出。

　　未来浙江应有针对性地扶持浙南、浙中大都市建设，通过行政区划调整与“省管县”体制改革，做大做强两市；加强对两市城市化建设的资金与政策扶持；争取将温州与金义都市区升格为副省级城市。

　　优化县域城镇体系

　　浙江多数县域面积在1000平方公里左右，人口不到100万。在浙东北与温台沿海平原地区，平均每千平方公里城镇数在200个左右，两镇相隔距离往往不到5公里，不少大城镇之间的距离也不到10公里。如作为我省小城市建设试点的柳市与乐清县城就不到10公里。如果不做好长远科学规划，未来柳市副县级市与乐清县城就会出现大量的基础设施重复建设与公共资源严重浪费现象。

　　从长远发展看，在产业转移与升级、独生子女政策等因素影响下，农村人口与小镇人口向大中城市集聚的趋势将越来越明显，多数县域内将会形成一个中等城市与若干个强镇的结构。县域城镇规划应有前瞻性的城市规划，给城镇融合与中等城市发展留出足够的空间，对交通通讯网络、水电气供应网络、科教文卫医体娱等公共服务体系与减排治污等公共基础设施、工业园区等应有科学的统一规划，各城镇的建设应严格在县域城市统一规划下进行。

　　增强城镇或社区自治功能

　　城镇或社区的地方自治，对城市和谐发展具有重大意义，也有利于城镇的相对均衡发展。德国与法国的城镇自治制度，也是其中小城市（包括镇）数量众多且分布较均衡的一个重要因素。

　　改革开放以来，我省城镇数量的迅速增加（1996年建制镇曾达983个）与快速发展，与政府相对宽松的管制有着密切关系。近年来，我省对部分强县强镇进行了扩权，有利于城镇发展。从区域均衡发展角度来说，对一般城镇的扩权放权意义更大，它更能促进一般城镇的经济社会发展，促进区域的相对平衡发展。我省应尽快全面建立起镇一级财政，在财权事权统一原则下，完善省市县级财政分税制与财政转移支付制度；全面提高镇级社会管理与经济管理权限；推进乡镇自治组织建设与民主监督机制的建立。可以说，增大经济发展、项目建设（在符合规划条件下）与社会管理的权限，无疑应成为我省避免众多城镇在工业化后期走向产业衰落的积极手段。

　　以串团方式推进城市建设

　　应通过科学前瞻的规划与城市化路径创新，改变长期以来市场机制作用下城市自发无序蔓延的缺陷。

　　对于杭州、宁波大都市的发展，要重视规避城市规模不经济现象。600万－800万的城市人口往往是大城市从规模经济走向规模不经济的转折区段。要力避城市规模在市场自发推动下的被迫“摊大饼”现象，同时要杜绝产城分隔式的“造城”运动，通过快捷轨道建设、外围产城融合式组团、郊区居住组团建设、组团及时转移配套学校医院超市等服务业，来减缓周边人口向大城市的集聚，并促进城区人口郊区化分散，减少“堵城”、“水城”、“雾城”以及“空城”、“鬼城”、“睡城”的现象。

　　对一些主城区中心作用不强的城市，如金华、台州、衢州、绍兴、嘉兴与湖州等城市，则以独立的“城市群”转变为相对独立的“城区组团”路径，逐步融合成大都市，从而减轻行政整合的阵痛，提高城市土地的利用效率，又能有效避免大城市病。

　　县域城市建设，要在城市统一规划下，将各城镇作为县域大中城市的一个组团来进行建设，同时各个相对独立的组团又成为带动周边乡村发展的中心区。要通过组织与制度创新，推进各个城镇的经济社会自治，促进各组团的经济社会发展。同时要加快以便捷的县域交通网络建设与产业园区建设，形成各城镇之间的合理分工与协作，最终使各城镇组合成巨大的“葡萄串”——县域大中城市。

　　【作者单位：省社科院区域经济研究所】