孙建华

　　注重统筹城乡和区域发展，是浙江省十三次党代会确定的建设物质富裕精神富有的现代化浙江的主要任务之一。

　　2008年初，南湖区5个镇约有90％的农村人口散居在51个行政村、1573个自然村落，户均宅基地面积达0.86亩，土地利用率低。同时，农村基础设施相对落后，公共服务配套难，居住环境差的现象较突出。再加上户籍制度、土地制度等方面的制约，大部分农民兼业从事农业生产，小规模分散经营，产出率低，制约了现代农业发展和农民收入增长，不利于农民向市民转变，也不利于农村社会结构转型，工业化、城市化更是缺乏发展空间。在这一背景下，南湖区开展了以“两分两换”优化土地使用制度为核心的统筹城乡综合配套改革。按照省市统一部署，综合区位条件和经济发展基础，选择七星、余新两镇率先启动试点。之后在各镇推开，全面实施“两分两换”，推进“两新”（新市镇、新社区）工程建设，农村经济社会发生了显著变化。

　　主要工作及成效

　　规划引导，农民居住有序集中

　　2008年以来，南湖区按照促进集约集聚发展、破解城乡二元结构的要求，规划形成了“5+18”镇村布局体系，即5个新市镇社区组团（“1”）和18个城乡一体新社区（“X”），总规划用地18568亩，规划集聚农户41566户，户均用地0.447亩。同时，严格控制规划点外建房和一户多宅，抓好旧房拆除和宅基地复垦。目前，全区累计集聚农户1.6万多户，集聚率达39.7%。

　　政策保障，建设水平全面提升

　　南湖区在资金扶持、宅基地使用、土地整治和公建配套等方面出台了一系列政策措施，加快推进“两新”工程建设，不断提升建设水平。资金扶持方面，按农房建设进程，区财政补助2.5万元/户，用于新社区基础设施建设，各镇、村对农户旧房、农房搬迁、新房安置等方面进行补助，对整组连片推进宅基地复垦的，区财政另外补助8万~12万元/亩；宅基地使用方面，农民自建房占地按小户90平方米、大户110平方米进行配置，比原来减少30%以上，并实施节地奖励机制，对未用足政策的，每平方米奖励1500元，促进土地节约集约利用；公建配套方面，研究出台了新社区基础设施建设、生态建设、文化设施配备、商业网点布局等指导意见，进一步健全新社区配套功能，提升新社区居住品位。农民到新社区入住后，改变了传统的农耕生活方式，完善的基础设施和公共配套很大程度提升了农民的生活质量。

　　转移就业，农民收入快速提高

　　加大创业就业的扶持力度，促进离土农民自主创业和转移就业，是确保“两新”工程建设顺利推进的基础性工作。南湖区连续多年将农村劳动力转移就业列入政府实事工程，全面开展充分就业村创建，2008年以来累计培训农村劳动力2.86万人次，大大提升了农民的就业技能和整体素质。同时，针对就业困难人员，组建了27家农村劳务合作社，开拓多样化的就业渠道。全区新增二、三产业就业岗位3万多个，为改变农民就业方式创造了条件。通过“两分两换”，进一步加快推进农村劳动力就业向二、三产业转移，提高了农民收入水平。2012年，全区农民人均纯收入达到18232元，比2007年增长78.9%，城乡居民收入差距不断缩小。受工资性收入和财产性收入增长的拉动，农民收入实现了快速增长，也从一侧面反映了“两分两换”工作取得的成效。

　　配套改革，“三农”问题有效破解

　　通过统筹城乡综合配套改革，逐渐改变长期以来“农民是弱势群体，农业是落后产业，农村是落后社区”的“三农”弱质状况。对农民收入而言，原来仅靠传统农业获得收益，现在主要有4个增收渠道。一是“两新”工程由政府主导开发建设，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，农房置换成本较低，公寓房安置户均达2.8套，住宅由小产权房变成完全产权房，资产实现了合法增值，并通过租、售等手段，财产性收入大为增加。二是农民获得土地流转后的租金收益。三是农民通过就业创业、转移农村劳动力获得收益。四是农村集体资产股权量化使农民获得入股分红收益。同时，政府积极推进城乡居民社会养老保险和企业职工养老保险，农村居民与城市居民一样享受养老保障；城乡一体新社区建设有序推进，改变了长期以来农民建房杂乱无序、公共服务配套难、宅基地占地多的现象，农村社区面貌焕然一新；通过加快向规模经营主体集中，现代农业生产水平得以提升。

　　工作推进中需关注的问题

　　我们在统筹城乡发展方面作了一些探索、取得了一些成效，但在改革不断深化过程中也先行遇到了一些问题值得关注。一是“两新”工程建设水平有待提高。在规划层面，新社区布局比较呆板，农房样式单一；对农村特色挖掘不深，尤其是与农村自然风貌、人文底蕴结合不够紧密。在建设过程中，一些公共配套设施预留不足，道路、绿化、文化等公共配套设施需要进一步完善。二是现代农业发展模式有待优化。开展“两分两换”，是希望通过土地流转，为农业的规模化集约化经营提供一种可能，从而实现传统农业向现代农业的转变。而在具体推进的过程中，我们对新经营主体的选择，既要吸引更多资本、技术等生产要素的进入，也要兼顾广大农民能够参与其中，在这两者之间找好结合点。同时，随着农业规模化带来的社会化分工和服务体系需要进一步完善，相关的政策也需进一步配套，逐步实现农业现代化这一目标。三是农村社会管理服务水平有待加强。跨行政区域集聚带来农民经济身份、社会身份分离等新问题，如何科学设置农村集体经济组织和社会管理组织等，需要进一步深入研究。

　　破解这些困难和问题，需要各级领导和有关部门的大力支持。下一步，我们将坚定不移地深化统筹城乡综合配套改革，更加重视耕地保护、农民权益保障、现代农业发展、民生改善和社会建设。加快推动传统农业向现代农业转型、传统村落向城乡一体新社区转型、传统农民向现代市民转型，协调推进工业化、城镇化和农业农村现代化，全面形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

　　下一步工作思考

　　——完善工作推进机制。当前，南湖区统筹城乡改革发展进入了关键期和攻坚期，不同镇之间，甚至同一镇不同村之间的情况千差万别，需要具体问题具体分析，抓住问题关键，并采取有针对性的措施。在具体操作中，必须充分尊重农民意愿，保护农民切身利益，从有利于农民生产生活，有利于节约集约利用土地，有利于推进农房集聚的目标出发，进一步完善“1+X”布局规划。进一步完善“两新”工程建设推进机制，通过加大政策推动，增强规划点的吸引力，把绝大多数农户引导到规划点内集聚。进一步完善公共服务配套，加大财政支持力度，做大做强新市镇，做精做优城乡一体新社区。

　　——提升“两新”工程建设水平。妥善处理好新社区建设过程中的节地和品位两者关系，不断提高农房建筑形态标准，完善社区功能配套。牢牢抓住国家建设小城镇的契机，启动新一轮新市镇改革，完善产业、基础设施、商业业态等的布局，做好生态、人文、建筑风貌等的融合，提升城镇化质量。加快推进新市镇有机更新和“两退两进”、绿化绿道和公园改造、文化休闲和体育健身等项目。

　　——加强就业保障。改革试点中，农户在置换宅基地和流转土地后，按政策获得政府补助，参加城乡居民养老保险，解决基本的生活保障问题。在绝大多数农村劳动力已在二、三产业实现稳定就业的前提下，关键是要妥善解决就业困难人员的就业问题。要通过技能培训、创业培训，落实职业介绍、建立就业推荐机制和公益性岗位开发机制，使所有农村劳动力都得到妥善安置。

　　——优化新社区管理。以全省农村改革试验区建设为契机，完善城乡一体新社区管理和服务体制，建立“政府主导＋社区自治”相结合的新社区管理、服务、自治模式。探索建立公益性服务和经营性服务相结合，专项服务和综合服务相协调的新型农村社区社会化服务体系，推进政府公共服务向农村延伸覆盖。同时，要加强宣传、教育和培训，逐步引导农民养成良好的生活方式和生活习惯，提高农民的整体素质，促进传统农民向现代新市民转变。

　　（作者系南湖区委书记）