张加波

　　玉环县位于浙江省东南沿海黄金海岸线中段，县域总面积2279平方公里，其中陆域面积仅378平方公里，是全国14个海岛县之一。近年来，玉环经济发展迅速，县域综合发展水平跃居全国中小城市百强第23位。今年5月份，玉环被省政府批准为浙江省海岛统筹发展试验区。

　　随着经济迅速发展，城市规模不断扩大，土地要素瓶颈制约加剧，玉环县面临着“地少人多”、“供少需多”等压力。为此，玉环县委、县政府从县域实际出发，积极探索“两联三管四清”机制，全面构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的土地管理新格局，有力促进全县经济社会发展与土地资源利用相协调。

　　“两联”促合力

　　“两联”指抓好横向和纵向两个联动。一方面，从抓横向联动入手。建立完善土地联席会议的常态化、规范化工作机制，并在相关各职能部门间建立横向协调机制、协同监管机制，齐抓共管，形成合力，强化了部门间信息共享、联合查案、案件移送和责任追究等横向联动配合，做到查处、执行、追究、移送四到位，真正促进国土资源由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。另一方面，积极抓纵向联动。出台《玉环县建立健全土地执法监管长效机制若干规定》，通过建立健全快速反应机制、共同责任机制、卫片执法机制、土地民主管理示范村机制、土地管理考评奖惩机制等土地执法监管长效机制，全面构建县、乡、村三级国土资源执法监管网络，实行网格化巡查，形成纵向到底、信息互通、联动配合、快速出击、强势拆违的土地执法格局。尤其是发挥快速反应机制作用，强化GPS定位设备和实时信息系统的应用，将快速执法设备装备到各国土所、乡、镇、村，实现监察网络实时对接、违法信息当场传导、处理指令快速下达、执法行动迅速落实，做到了早发现、早制止、早处理，第一时间把违法用地行为扼制在萌芽状态。

　　“三管”强队伍

　　“三管”指管好三支队伍，即干部队伍、执法队伍和村级队伍。首先是管好干部队伍。县委明确,严格坚持党政同责，党政主要负责人是辖区内土地资源保护的第一责任人，并建立土地管理成效与干部选拔任用相挂钩制度、主要领导干部土地管理工作离任审计制度，将土地管理成效纳入干部考核内容，将防控整改违法用地情况与属地管理的“位子”、“帽子”相挂钩，增强领导干部依法管地、依法用地的意识。其次是管好执法队伍。加强执法力量整合，撤销了县“双违”整治工作领导小组及其办公室，成立县查处违法建设工作领导小组，下设县查违工作办公室和县查违快速反应指挥中心，负责协调、督查、指导、考核各乡镇（街道）和有关职能部门的查违工作。同时组建县查违快速反应中队，按照“一日一乡镇”的原则进行全天巡查。各乡镇（街道）“双违办”撤并到村镇建设办，并分别成立不少于10人的查违快速反应执法专职队伍，负责辖区内违法建设的巡查、上报、制止、拆除和复耕等日常工作，纵深推进违法建设整治。加强对查违执法人员的思想教育和业务培训，严肃执法纪律，严格依法行政，不断提高执法队伍的整体素质和业务水平。再则是管好村级队伍。针对农村土地违法多发的实际状况，全面开展土地民主管理示范村创建活动。按照有点有面、有职有责、有奖有罚、有章有规的“四个有”创建要求，建立健全村级土地管理机构，落实人员，完善制度，加强村级土地自治和民主管理，增强基层参与土地管理的责任感和使命感，实现土地管理重心下移、关口前移、公众参与。同时严格责任、强化考核，由乡镇同各村签订土地管理责任状，对通过验收考核、成效突出的，给予村委会及土地协管员奖励，并优先安排年度新增建设用地指标。完善基本农田保护有偿激励机制，设立专项保护激励资金，提高村集体保护基本农田的积极性。

　　“四清”严管理

　　“四清”指开展四项清理行动，即清理闲置、清理违建、清理卫片、清理信访。

　　坚持清理闲置。一是实施“落地清障”。县委、县政府举全县之力，以开展土地专项清理为重点，深入开展“拔钉破难优化服务”活动，并将清理消化批而未供、供而未用土地列为其中的一项重要任务，集中开展“落地清障”专项行动。尤其是顶住压力，依法启动闲置土地收回程序，共收回闲置土地6宗320亩。同时，建立倒逼机制，由县委、县政府督查室定期督查通报工作进度，并纳入乡镇年度考核内容。二是推进“优二进三”。积极开展节约集约用地模范县创建活动，转变土地利用方式，大力开展低效利用建设用地“二次开发”，加快推动经济社会转型发展。制定出台《玉环县人民政府关于推进城区工业用地“优二进三”的实施意见》，大力发展现代服务业，试点启动城区60号地块、泽坎线两侧等重点区块“退二进三”、“优二强三”工作，有力促进产业结构调整和转型升级。同时，在楚门、沙门两个中心镇试点发展“工业地产”，引导产业向园区集聚，鼓励培育发展战略性新兴产业，重点扶持保障玉环县“三龙”企业用地（即巨龙、玉龙、潜龙企业，分别作为龙头型、骨干型和成长型企业培育）。停止对一般性传统产业尤其是低小散、高能耗产业新增供地，鼓励零地技改。鼓励工业企业发展生产性服务业，推动制造企业二、三产分离，转型升级为科技研发、技术推广、工业设计、文化创意、现代物流和节能环保类型的服务型企业。三是鼓励农民建房“立改套”。出台《关于鼓励农村村民建造公寓式住房的实施意见（试行）》，通过放宽供地方式、实施余房奖励、返还节余用地和指标、减免规费、补助资金、允许产权流转等多项优惠政策，鼓励农民建房实行“立改套”，并将节约出来的土地用于二、三产业及集体物业项目，有力促进土地节约集约利用，改善了农村人居环境，进一步加快了城乡统筹发展。

　　坚决清理违建。一是坚决堵。县委、县政府组织开展全县违法建设大巡查活动，专项开展违法建设“五先拆”行动，即非法侵占国有土地先拆、非法围填海先拆、非法采矿先拆、非法侵占河道先拆、典型违章建筑先拆，集中拆除一批严重影响项目建设、城乡环境和群众反映强烈的违法建筑。特别是针对影响面最广、问题最突出的违法建设现象，县四套班子领导现场参加，两次定向爆破拆除违法建筑，严厉查处顶风抢建行为，并有两名涉嫌包庇违法建设的县管干部被调查处理，充分证明县委、县政府敢于碰硬的坚定决心，赢得了干部群众的广泛支持。针对非法采矿问题，公安、国土部门联合执法，一举抓获涉案人员21人，其中7人已移送检察机关追究刑事责任。在党委政府的牵头组织下，各部门密切配合，重拳出击，有效遏制了违法建设的歪风。二是强机制。为进一步促进违法建设整治工作常态化、规范化、制度化，县委、县政府联合发布《关于理顺查处违法建设工作管理体制的通知》，按照依法行政、权责一致、上下衔接的原则，对全县查违工作管理体制重新做出调整，整合建立新的查违机构，进一步明确各部门、乡镇（街道）、村居（社区）等在查违工作中的具体职责，建立了查违联动机制，确保违法建设整治工作走向长效。三是严责任。建立纵向到底、横向到边的查违工作责任追究制度：将查违工作纳入县对乡镇（街道）、县级单位年度考核；乡镇（街道）全年违法占用耕地初始比例超过10%的，对主要负责人实施责任追究；强化巡查责任，凡上级组织监督检查发现顶风违建问题而查无巡查报告记录，属第一次的，给予联村领导、驻村干部和村书记、村主任通报批评处理；属第二次的，给予书面效能告诫、调离工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职等处理，并暂停审批该村居（社区）集体建设项目。

　　狠抓清理卫片。一是领导重视。县委、县政府以铁的决心、铁的措施、铁的纪律，狠抓落实土地卫片执法，大力开展拆除复耕，并将有关动员会议开到村长一级，形成层层抓落实、一抓抓到底的工作局面。县委书记亲自抓卫片执法工作，以违法占用耕地“零”比例为根本目标，责令乡镇（街道）及时完成卫片执法检查整改工作，否则就地免职。县政府主要领导先后召开7次现场督办会，确保拆除复耕任务全面落实到位。二是严格整改。在全县集中开展“三必拆”行动，即2010年度以来卫片执法检查的违法建设必拆、影响恶劣的典型违法建设必拆、顶风违法建设必拆，同时狠抓落实复耕工作。通过努力，全县违法占用耕地比例控制在5.6%，实现了违法用地“个位数、零问责”目标。三是长效管理。针对卫片执法常态化的要求，不断健全完善快速反应、土地民主管理、耕地有偿保护激励等机制，切实加强卫片执法长效管理。建立卫片执法机制，明确各乡镇（街道）要以违法占用耕地比例控制在8％以下为最低目标、以“零”比例为根本目标。强化共同责任机制，明确乡镇（街道）、村居（社区）对辖区内耕地保护承担第一责任，职能部门对职责范围内的耕地保护承担共同责任。坚持“堵疏结合”，通过下放农房审批权到乡镇街道、推行农民建房“立改套”、探索“工业地产”发展模式、加快标准厂房和廉租房建设等途径，进一步保障农民建房、中小企业用地、外来人口居住等用地需求“出路畅通”，切实从源头上遏制违法违规用地行为的发生。

　　重视清理信访。全县高度重视土地信访工作，严格落实领导包案、接访下访、积案化解、挂牌督办等信访工作制度，注重从源头上预防和化解土地信访问题。积极构建信访化解大格局，强化土地信访矛盾纠纷调处，全面推行依法化访、灵活化访、听证化访、教育化访、帮扶化访、借力化访等“六化访”的办法，分类化解信访积案。2011年以前的信访积案化解率达100％，2011年以来实现了“零积案”，信访化解工作成效排在省市前列，有力维护了社会稳定。

　　通过“两联三管四清”机制的建立，并经过一段时间的运行，玉环县土地管理工作发生了良好的转变，部门协调联动基本确立，快速执法机制运行顺畅，违法建设蔓延势头得到有效遏制，土地利用迈入转型发展轨道，土地管理新格局基本面已初步形成。尤其是在党委政府的重视下，各级各部门凝心聚力，下“铁的决心”、定“铁的政策”、建“铁的队伍”、守“铁的纪律”，开创了玉环土地管理的崭新局面。

　　（作者系中共玉环县委书记）

　　玉环：“两联三管四清”创新土地管理

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　　落实耕地保护共同责任机制系列谈