创新奇高处　富春独多观

　　FU YANG

　　对话

　　DUIHUA

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　　富春江畔，一座叫富阳的小城，今年再次成为世人瞩目的焦点。一个最好的证明是，全国数千个市县区中的小小富阳，因改革，因创新，近年密度空前地出现在多个国家级媒体上：

　　暮春四月，中央电视台《新闻联播》头条，以《浙江富阳：乡镇考核规则改变之后》为题，介绍富阳市的一个重大改革创举；

　　“五一”前，《人民日报》以《力争每一分钱都花出效益》为题，介绍富阳的“大计划大财政”；

　　“五一”仅仅过了两天，中央电视台《新闻联播》播发《浙江富阳：“大财政”统筹让每一笔钱花到实处》，还配发评论《精打细算为民生》；

　　一个月前，《中国改革报》刊出长文——《县级大部制改革的富阳与顺德模式》：富阳，作为积极、主动、有效的开展了一系列体制机制创新的县级市，其近年来的创新模式，被全国广泛关注，被深入研讨，被充分肯定；

　　本月，《光明日报》发文《政府转型须提速》，富阳市负责人介绍富阳近年来改革转型的思路、经验、体会……

　　曾因富春江而名的古老富阳，近年来究竟走了怎样一条大胆改革，成功创举而春机勃发，名声远播，赞誉四起的创新之路？

　　很多人知道，富阳的名声鹊起，是因为近年全面的深入的机制创新，是因为创造性地建立了“富阳模式”，是因为那个别具一格的创新实践，取得了看得见摸得着的丰盈收获。但很多人并不知道，那些改革创新，起跑点，或者说后来全面开花的改革起爆点在哪里。富阳市委书记徐文光说：是理念的转变，制度的创新，成就了富阳的创新实践！

　　起爆点应该在2007年。当时，富阳市委、市政府发起了“解放思想大讨论”。这场以党委、政府主导、全民讨论、专家参与的声势浩大的讨论，最后得出的结论是，富阳要突破，要发展，要起飞，必须以科学发展观为统领，紧密结合自身实际，认真贯彻党的十七大精神和省委“两创”总战略、杭州市委建设“生活品质之城”战略精神，坚持经济政治文化社会生态协调发展、改革发展稳定统筹推进，着力推进各项创新，走出一条符合时代特征、具有富阳特色的科学发展、转型升级之路。

　　《富阳市发展战略规划》体现出了这场转变富阳人理念的大讨论的效应，富阳今后发展的目标方向、功能定位、空间布局，必须坚持“走山水路、打山水牌、建山水城”的理念，依托“6+10”新城综合体、“三个两”产业集聚提升和融合发展的大平台，统筹城乡发展，实现功能优化，推动产业升级，充分发挥区域带动、辐射作用，成为市域网络化大都市西部副中心，加快并率先由杭州的郊县向郊区的转变……

　　有正确的理念，有具体的目标，缺的就是制度了。借着大讨论的东风，富阳市委、市政府当即开始研究并实施制度创新。“理念创新、制度创新当然最重要，没有这两样，就不可能有其他各方面的创新。只是没想到，我们这些创新，几年后会变成全市全面的创新，变成全国瞩目的一个改革模式。”徐文光笑说当年理念创新和制度创新带来的巨大连锁效应。

　　2007年开始，富阳开始进行大刀阔斧的体制机制改革。据富阳市市长张锦铭介绍，具体归纳起来，可以用建立五大运行机制来概括富阳这套体制机制改革：

　　一个工作运行机制——专委制组团制

　　把现代政府统筹整合的理念和现有的部门分工体系有机地结合起来，通过“神变形不变”，在不减机构、不增编制的前提下，建立15个专委会，包括计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、招商委员会、信息化工作委员会、运动休闲委员会等。专委会的性质是富阳市政府的统筹协调执行机构，它不是一个有形的大部门，而是按照职能有机统一的思路，把各部门中的相同相近职能梳理出来，整合归类组成。

　　专委会制度的主要特征是，纵向之间，建立“计划一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”管理制度。横向之间，形成“大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”等“十二个大”的工作格局。2009年，富阳的专委会制度被评为“浙江省首届党政工作创新典范”。

　　一个资源配置机制——大计划大财政

　　按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的要求，把政府所有资金、资产、资源全部划入财政一个口子统一管理，并对预算编制实行运转、建设、民生三分开。大计划大财政的重要保障是，项目化、直拨制，凭项目报立项、凭项目进盘子、凭项目来统筹、凭项目拨资金、凭项目强监管、凭项目严考核，预算完全跟项目走；同时，项目资金支付实行国库集中支付或财政专户直接集中拨付，资金一律不通过部门拨付，减少中间环节。

　　让富阳自豪的是，今年5月和7月，浙江省委领导先后对富阳大财政作出两次批示予以肯定。

　　一个考核奖罚机制——分类考核综合考评

　　到了2008年，富阳开始腾出手来创新干部管理机制。改变传统“一刀切”的考核办法，制定实施了分类考核办法，把全市25个乡镇（街道）分成工业主导型、综合发展型、农业生态型三个类别，把市级机关分为窗口单位、非窗口单位、评议单位、单列参评单位四种类型，把全部工作分为经济工作、常规工作和专项工作三大块进行考核、评比，避免“游泳的和长跑的一起比赛”，调动方方面面的积极性。

　　在此基础上，配套实施了《富阳市市管领导干部综合考核办法（试行）》。

　　一个监督管理机制——大监管大效能

　　2008年，富阳在建立市监督管理委员会的基础上，整合全市党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、包括舆论监督在内的社会监督等方方面面的监督资源，形成强大的监督合力，全面加强对人和事的监管，对设计、招投标、监理、质量、安全、进度、现场、资金、变更、合同管理等政府投资项目建设十大环节进行全方位监督，初步构建起以“一库三中心一平台四主体”为核心的政府投资项目监管体系。

　　富阳的“大效能”已经突破传统的机关效能建设，开展了基层点题、部门解题，权力清单、流程再造，绿色通道、科长工程，网上审批、实时运转，电子监察、实时监控等活动，努力做到办事集中、效能集聚，实现政府工作“提速、提质、提效”。

　　一个基层基础机制——新农村“1+3”体系

　　“1”，就是一个总政策，即《关于加大新农村建设力度加快欠发达地区发展的若干意见（试行）》。“3”，就是村级组织运行、村级财务监管、村级项目实施等3个配套细则。通过“1+3”框架，把大计划大财政、大考核大督查延伸配套到村一级，进一步推进了村级组织规范化、制度化、政权化，增强了乡镇调控权、村级的执行力，巩固了基层政权，强化了基层基础。

　　对富阳这套实施了数年的专委会制度改革与实践，《中国改革报》报道，在日前由中国行政体制改革研究会举办的中德县域公共治理比较国际会议上，中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯说，富阳的改革是内驱动型的改革，在既定的体制框架下做了很多有益的探索。富阳模式如果能够下决心在全国2000多个县、县级市和市管区推广，会从根本上改变我国基层党政管理的方式，其积极意义不可估量。

　　富阳人称，自己的创新做的是“乘除法”、“神变形不变”

　　起爆点——理念与机制的突破

　　创新

　　浙江大学地方政府创新研究中心（以下简称研究中心）：从创新的角度讲，富阳如今是全国的明星了。请问，在您心目中，创新的份量有多重？

　　徐文光：创新对于我国科学发展、可持续发展的巨大意义，我就不细说了。结合富阳实际，我认为，创新是富阳经济政治社会文化生态五位一体、改革发展稳定统筹推进的根本动力，是新的历史条件下富阳又好又快发展的生命线和灵魂。当前，富阳正处在一个重要的战略转型期，加快政府运作方式转变、城市发展方式转变、经济发展方式转变，改造环境，培育新的竞争优势迫在眉睫。为此，必须不失时机地把创新进一步提升为城市发展的主导战略，大大增强城市持续创新能力和核心竞争力，塑造自主创新的城市之魂。

　　研究中心：这几年来，特别是2007年以来，富阳在创新上做了哪些工作？ 

　　徐文光：近年来，富阳以科学发展观为统领，着力推进理念创新、城市创新、产业创新、文化创新、制度创新，努力走出一条具有富阳特色的科学发展、转型升级之路。

　　具体说来，富阳市委、市政府自觉主动、扎实有效地统筹推进创新型城市建设，着力推动富阳经济社会发展尽快走上创新驱动、内生增长的轨道，以实现创新驱动发展为导向，以提高自主创新能力为主线，以科技创新为核心，以产业创新为重点，以文化创新为基础，以体制机制创新为动力，在创新中转型、在转型中跃升，努力把富阳建设成为创新体系全、创新机制活、创新环境优、创新绩效好、辐射范围广、引领作用强的创新型城市。

　　研究中心：富阳改革创新，最引人注目的是建立专委会制度，并通过这一体制创新，全面推进各项事业的创新。就像《中国改革报》所说的，在近年来县级大部制改革的实践中，“富阳模式”尤为引人注目。请问，富阳为何要进行这项改革？

　　徐文光：前面说了，富阳处于一个重要的战略转型期，富阳还面临着资源、竞争等各种压力，而且富阳也存在一些地方政府运作方式的“亚健康”情况。这种“亚健康”，最明显的特征就是散和乱。各类规划，各自为“规”；生产力布局，各自为“阵”；资源配置，各自为“营”；部门力量，各自为“战”。部门泾渭分明、壁垒森严，各唱各的调，各干各的事。项目遍地开花，资金天女散花，投入年年增，成效不明显。会叫、会跑、会钻的人多吃“奶”，没有门路的人“饿肚子”。这样的状况，让政府的效率、地方的发展打了多大折扣！因此，我们的改革创新，是必须为之，不得不为之。

　　研究中心：您认为，富阳改革创新和转型发展的最大特点是什么？

　　徐文光：我们的体制改革、机制创新不是就事论事孤立地单兵突进，而是整体系统地统筹推进，已经形成了包括战略规划体系、目标责任体系、执行监管体系、督查考核体系、干部人事体系等在内的完整体系，主动性、自觉性、综合性、系统性已成为富阳改革创新和转型发展的最大特点。

　　研究中心：四年大力度改革，就取得了如此骄人的成绩。接下去，富阳创新型城市建设的主要目标是什么？

　　徐文光：到2015年，创新投入增长，创新要素集聚，创新能力增强，创新绩效突出，创新环境优化；到2020年，创新能力大幅提升。当然，这些目标有一个前提，那就是，理念创新须先行，制度创新最关键。这两项创新，将是我们以后创新最为重视的。

　　综合整治后的320国道　李铁民 摄

　　东洲岛头城市“大阳台”综合体　朱哮尘 摄

　　严格说来，富阳上上下下转变理念，创新机制，不能算蝴蝶扇起的微风，因为这风太大了。但之后引发的势如破竹式的全面创新效应，就是百分百的蝴蝶效应了。如果说，富阳的创新，有与其他地方不一样的特点，那就是难点突破，轻车捷进，全面推动，四处开花！

　　城市创新——牵住城市发展的牛鼻子

　　富阳市决策者们认为，富阳发展的最大问题、困难、挑战，在于城市化，最大机遇、前景、出路也在于城市化。要破解问题、困难、挑战，必须走城市创新之路。2007年，富阳提出了“城市东扩、产业西进”的统筹发展方针，把城市化作为总纲、“牛鼻子”，规划建设六大新城、十大综合体，加快推进新型城市化、一化带四化、杭州同城化、城乡一体化，以城市发展方式的转变来带动经济结构的调整、产业的转型升级。

　　融入杭州、交通先行。富阳将实现“几步走”，不仅缩短时空距离，更缩短心理距离，实现与杭州多口子对接、全方位融入，并加入建设杭州“二绕”、杭黄高铁，把富阳融入杭州的先行区全部纳进，形成较为清晰的杭州“西郊公园”框架，争取杭州的轨道交通、水上巴士延伸到富阳，使富阳成为杭州不可或缺的一部分。

　　产业创新——构建郊区型现代产业体系

　　富阳结合新型城市化推进，按照省委提出的要求，在大产业、大平台、大融合、大发展上做好做足文章，一手抓传统产业的改造提升，一手抓新兴战略产业的培育扶持，大力发展与山水城市特色相配套的高新技术、都市工业、文化创意、运动休闲、商贸旅游等产业，努力构建郊区型“3+1”现代产业体系。重点抓好“三个两”——新登和场口两个集聚提升区、江南和江北两个整合提升区、银湖和东洲两个转型提升区建设。

　　加大节能减排力度。关停低小散造纸企业；建成大型污水处理厂，大规模开展生态整治和建设，创建国家森林城市……

　　文化创新——提升人文城市的影响力

　　无论从历史底蕴看，还是现状看，富阳都可以算得上是个人文城市。从2008年开始，文化的创新，推动着富阳人文的发展繁荣。

　　从2008年起，经过一年半的时间，富阳汇集了国际、国内知名专家和富阳百姓的集体智慧，创立了以“山水富阳”视觉表达为核心的城市标志，以及以富阳拼音FUYANG的第一个字母“F”为抽象演绎的运动休闲标志。为更好地宣传推广“富裕阳光之城”城市品牌和“运动休闲之城”个性特色品牌，富阳市建立了城市品牌工作指导委员会，全面实施品牌推广工作。

　　黄公望和《富春山居图》，是富阳叫得响、打得出的城市文化“金名片”。富阳深度挖掘《富春山居图》人文品牌资源，成立黄公望隐居地文化研究组、规划设计组、实施推进组，开展黄公望文化的研究挖掘及规划、宣传等一系列工作。

　　从去年以来，富阳组织开展了“特色文化广场活动年”活动，引导群众开展健康、丰富、形式多样的文化活动。

　　蝴蝶效应——处处开花的创新

　　富阳人称,自己最大的特点就是全方位转型

　　永安山滑翔基地

　　富裕阳光——四年创新的收获

　　富阳人称，梦想正在照进现实

　　古桥新曲　裘红火 摄

　　在《瞭望》东方周刊的《富阳：一个县级市的“大部制”试验》一文中，中国社会科学院法学研究所副研究员范亚峰说：“未来中国政治体制改革的动力在哪里？富阳地处沿海省份浙江，经济已经达到中等发达国家水平，又是一个县级市。目前的政治体制改革真正动力，更可能是自下而上、从沿海到内地。正是在这一点上，富阳改革具有重要意义。”如今，被各界高度评价的富阳创新改革，已进行了四年。这种创新的“重要意义”，已不仅仅是体现在理论上，更体现在富阳的巨大变化上。

　　民生——创新的最大受益者

　　富阳洞桥镇小坞村72户居民，原来住在一条小溪两旁，房子大多成了危房，而小流域地质灾害时刻存在，搬迁迫在眉睫。但是，地质灾害归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农村住房特困户补助归建设局管。城乡统筹委员会成立后介入此事，整合了几个部门的相关资金，使得每户能得到6万~7万元政策补助，村民自己再出一些钱，就可以住进新房……

　　上周，富春街道刚刚迈入60岁行列的钱大伯，第一次领到了90元基础养老金。以后，这个无保障的老人，将每个月都有这笔补助……

　　“近几年，富阳市大投入前所未有，‘取之于民，用之于民’，办了许多以前想办但办不成的事情，最终，老百姓成为改革创新的最大受益者。”富阳市政府一位副市长这样说。

　　富阳市的大社保委员会，开全国先河。去年开始，富阳初步构筑起就业、社保、救助、福利、慈善“五位一体”和市、乡镇（街道）、村（社区）“三级网络”的大社保体系，现在，绝大部分社保业务在三级网络服务点都可以办理，变人跑为信息跑、群众跑为干部跑。在2008年率先出台对全市3.7万名70周岁以上无保障城乡老人直接发放基本生活补助费的基础上，从今年开始，富阳进一步拓宽发放范围、提高发放标准，对全市7.8万名60周岁以上无保障城乡老人每月发放90元的基础养老金，财政每年将增加支出8000多万元。全市共有55.64万人参加2010年度城乡居民合作医疗，参保率达98%。

　　如今的富阳，通过专委会，实施的民生项目四处可见，从建立新农村“1+3”框架体系，统筹全市各类资源，加大市级财政转移支付力度，加快新农村建设，促进城乡一体化发展，到回购收费站对富阳本地车辆、外来投资创业者、购房居住者免费通行，在杭州五县（市）中率先实现杭富公交一体化，解决居民住房难、上学难、看病难、饮水难……最近3年，富阳市财政在民生事业方面的投入总计达53.25亿元，2010年大计划大预算安排在民生事业方面的投入为22.67亿元，每年都保持17%以上的增长幅度。

　　2009年，富阳的城镇居民可支配收入已达23422元，农民人均纯收入11851元；而今年，预计将分别越过3万元和1.5万元。富裕富阳，越来越近。

　　城市建设——阳光之城触手可及

　　本月底，全长27公里，投资10亿元，被称为富阳交通先行战略“一号工程”的国道环线外移工程，将全线通车。这条“事关富阳发展‘生命线’，经济发展‘新走廊’”的环线，将拉出富阳发展的空间与未来。

　　对接杭州、融入杭州，是富阳城市建设的终极目标。投入近三十亿元的北入城口——迎宾大道立体式综合改造工程、东入城口——杭富沿江公路拓宽改造工程、南入城口——鹿山大桥及其连接线工程，都已建成或即将建成，这些全省一流、杭州最好的融入主干道，杭州、浙江乃至全国一流的生态景观大道，在富阳城建史上，画出了一个个漂亮的圆弧。

　　拥有一个大学城，一直是富阳这个具有丰富文化底蕴的城市的梦想。能够容纳4万~5万名师生的大学城——高教园，初露雏形。用不了几年，梦想将照进现实。

　　目前已落实投资达六七十亿元的科创园、文创园，正在迅速崛起，将成为富阳科技孵化和创新的集聚地，成为文化创新的集聚地。

　　东大道连山、连水、连城，是富阳的黄金地段、钻石地段，作为创新的一部分，富阳决心大手笔将东大道改造成城市“小客厅”综合体。2008年3月开始，成功引资50亿元，把东大道建设成为集城市隧道、游艇码头、运动休闲广场、会议会展、星级酒店、商业文化街区、SOHO社区、景观居住于一体的一座综合性小城。2009年，该项目获得了“联合国人居奖（中国）最佳范例奖”。

　　建设十大综合体和六大新城的目标，触手可及。

　　产业升级——凤凰纷飞富春江

　　这几年，省委的两创战略，各级党委、政府提出的科学发展、加快经济转型的决策，在富阳得到了切切实实的体现。富阳人说，“转型比速度更重要”。

　　日本住友电工、西门子（中国）公司等世界500强企业以及新兴铸管、华东医药、杭钢集团、复地、万科、希尔顿酒店等一批大企业大项目，纷纷走向富阳，一个个数亿元、甚至数十亿元的投资，大大促进了富阳行业的结构调整和产业的转型升级，富阳发展高新技术、都市工业、教学科研、文化创意、商贸物流、总部楼宇、运动休闲、景观房产等新兴产业，前景一片光明。

　　富阳有1000多年的造纸历史。治污，转型，是无法回避的问题。环保委员会成立至今，全市仅关停低小散造纸企业就有170多家、350多条生产线，削减产能300万吨。

　　运动休闲——杭州的西郊公园

　　根据规划，在富阳的最终目标定位里，有一条“运动休闲之城”。如今，这个“把富阳打造成为杭州西郊公园”的目标正在变为现实。专委会之一的富有特色的“运动休闲委员会”组织机制，为“运动休闲之城”的建设起到了决定性的作用。

　　通过举办以“富春江运动节”为代表的重大赛事活动，富阳引进承办全国的、省级的重大赛事活动，对内营造浓厚氛围、对外积极包装推介。富阳获得了首个“中国运动休闲之城”的美誉，龙门古镇被授予“中国十大文化休闲基地”称号，新沙岛被授予“中国十大生态休闲基地”称号；富阳还被评为“2008年度中国特色魅力城市”；永安高山滑翔基地被国家体育总局授予“全国滑翔训练基地”称号。2009年，国家体育总局在富阳建立国家体育产业基地，并授予“国家运动休闲示范区”称号。

　　一千二百年前，出生武康的孟郊这样赞美富阳景色的独特：造化绝高处，富春独多观。山浓翠滴洒，水折珠摧残……今天富阳的改革创新，依然是独具大观，独领风骚。套用孟郊言，当是“创新绝高处，富春独多观”了！

　　专家点评

　　ZHUANJIADIANPING

　　富阳模式：建设创新型国家的微观基础

　　陆立军

　　（浙江省特级专家、省政府咨询委员、省委党校学术委员会副主任）

　　近年来，富阳市通过开展以建立专委会制度为核心的体制改革，全面推进各项事业的创新，创造性地形成了建设创新型城市的“富阳模式”，被全国广泛关注、深入研讨、充分肯定。富阳市在经济、政治、社会等领域的改革创新，充分体现了中共中央十七届五中全会提出的“各级党委要准确把握发展趋势，科学谋划发展蓝图，努力创新发展模式，加强对发展的统筹协调，切实提高发展质量”的要求，是践行中共浙江省委“八八战略”和“两创”总战略的创造性举措。

　　富阳市所推进的改革创新，主要有以下四个特点：（1）观念先行，如几年前即提出建设“富裕阳光之城”的发展目标，将经济发展与生态环境、人居品质有机结合。（2）全面创新，推进理念、城市、产业、文化、制度等全方位的改革创新，真正走上了创新驱动、内生增长的道路。（3）知难而上，减排治污，对于有着1000多年历史的造纸这一传统产业，下决心进行整治、转型提升。（4）以人为本，摆脱国内大部分市、县所走的“工业兴市”老路，立足自身特色和优势，提出了“走山水路、打山水牌、建山水城”的发展思路。

　　富阳市所开展的改革创新，对建设创新型国家、创新型省份具有重要启示。富阳市的主要领导清醒地认识到，建设创新型国家、创新型省份的本质，就是依靠创新所形成的内源动力来推动经济社会的全面、协调、可持续发展。富阳市将创新作为经济政治社会文化生态五位一体、改革发展稳定统筹推进的根本动力，以及新的历史条件下又好又快发展的生命线和灵魂，这是在县（市）这一层面对建设创新型国家和创新型省份本质的最好诠释。富阳的创新实践表明，一切创新活动都要指向提高发展能力、增强发展后劲、拓展发展空间，尤其要增强全社会的创新意识，强化全社会的创新理念，依靠全民创业、全面创新所形成的内生动力，着力推进经济社会发展方式的根本转变。只有这样，才能为加快创新型国家和创新型省份的建设构筑坚实的微观基础。

　　文/赵国青