关乎全省2000万农民兄弟的那些事儿

　　问诊“就地城镇化”

　　本报记者　秦正长 

　　城镇化，浙江策马争先。

　　今年中央“一号文件”明确指出，当前和今后一个时期内，要积极稳妥推进城镇化，把中小城市和小城镇发展作为重点。当下，我省有关专家提出农村“就地城镇化”新概念。

　　所谓“就地城镇化”，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇甚至中心村为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。

　　浙江“就地城镇化”拥有得天独厚的现实土壤。交通、通信高度发达，湖州、嘉兴等地 “村村通公交”，全省固定电话通村率达94.5%；一镇一品、一乡一业的块状经济发达，越来越多的农民职业非农化……

　　而眼下，有关专家更多地聚焦：“就地城镇化”，浙江怎样才能星星点火？更具体一点地说，“就地城镇化”，浙江的瓶颈在哪里？

　　最近省政府参事室潘海生等人专程赶赴我省台州、长兴等地调查，并写就了一份《加快推进农村“就地城镇化” 走出一条新型城市化道路——关于我省小城镇建设的调查与思考》的专题报告。日前记者带着有关我省“就地城镇化”的种种疑问，采访了浙江省政府参事室（文史馆）党组副书记、副主任潘海生。

　　新闻现象

　　无法忽视的N个镜头

　　浙江一直高度重视发展小城镇，把小城镇建设作为统筹城乡发展、建设新农村战略的重要抓手。走出杭州，放眼望去，绍兴的柯桥、台州的路桥、诸暨的枫桥、温州的苍南……一大批农村小城镇迅速崛起。那儿的农民兄弟洗脚上岸，不再从事传统农业生产，生活水平不亚于甚至超过城市。

　　然而，采访中记者发现，浙江推进城镇化正遭遇一些无法回避的事实。

　　新闻纵深

　　“药方”五帖破瓶颈

　　2010年8月，浙江绍兴，随着农村城市化进程的飞速发展，许多原本将在农村终老一生的“乡下人”，成为了这座城市的一份子。 IC供图

　　地产论语

　　放开农村小城镇的户口迁移限制

　　破解浙江农村“就地城镇化”的瓶颈，专家开出“药方”五帖。

　　从农民自发进镇到“引农进镇”，是被动城镇化向主动城镇化的重要转变。为此，要在继续深化户籍制度改革的同时，在解决进入城镇农民就业稳定性、降低迁徙成本、优化生活环境等方面，进行新一轮政策创新。

　　放开农村小城镇的户口迁移限制，允许农村人口自由地进入小城镇务工经商。不论本地人和外地人，只要在城镇有固定住所、职业和固定的收入来源，都可以转迁落户，并给予本地居民同等的待遇。消除就业制度上的歧视政策，增加进镇农民就业的稳定性。建立健全进镇农民的社会保障制度，逐步减少“两栖人口”的数量。通过降低城镇增容费、减少农民转为城镇户口的各项规费，降低农民迁徙成本。将进城镇农民的居住、生活纳入城镇的规划、建设和管理的总体考虑中，明确改善进城镇农民生活环境，包括农民子女教育等方面，为进城镇农民提供正常的生活环境。

　　对迁移到小城镇就业定居的农民，特别是全家迁移的农户，给予适当的补贴；若已有固定职业的农民交回土地，给予适当的住房补贴，参加社会保障体系。这样既能让他们长期定居，实现劳动力真正转移，同时又可以将土地集约化经营。

　　现在农村交通、通信愈加便利，还可鼓励有条件的农民到小城镇购买商品房，居住在小城镇，生产在农村田头山上。若干年后，他们的宅基地通过整理回收归集体或国有。这可能涉及到重大土地政策调整，但值得探索。目前嘉善、海宁已先行一步，“两分两换”农民可以宅基地置换城镇房产。

　　“镇镇像农村”频现

　　浙江小城镇变大了，这是记者走访时的直觉感受。但迅速扩容背后，有些片面追求小城镇建设规模和速度，却忽视挖掘内涵，城镇框架拉得过大，建设用地增长速度远远快于农村人口的转移速度，不合理利用和浪费土地现象突出。

　　部分小城镇发展层次低，质量不够高，这是记者的另一个感受。只注重一些基础设施建设，忽视对医疗、卫生、教育等公共设施的投入，新城镇仍停留在原农村居民点的基础上，难以形成较为完善的商业、科技、教育等社会化服务体系。

　　城镇化的

　　三大误区

　　推进浙江“就地城镇化”，当务之急，与其说是汲取专家的建议，倒不如说是先行消弥思想认识上的误区。因为这是滥觞之所在。

　　一是模式误区。目前省内外仍有部分专家、学者，包括少数政府人员，主张追求大城市战略，推崇日本“东京”模式，片面地认为实施大城市化，可以促进人口集聚，实现资源共享。其实不然。一方面我省现有大城市人口已趋于饱和，譬如杭州，考虑水资源、土地资源以及生态环境等因素，常住人口应当有所控制了。另一方面，在全省所有城市都推行大城市模式也是不现实的，人口拥挤、就业困难、交通堵塞、环境恶化、住房短缺、地面沉降等“城市病”日益凸现，处理不好会引发一系列社会矛盾。大量市民反映，城市过大，优质资源并不能实现共享，反而造成政府建设浪费。杭州在城东建大型剧院，可家住城西的市民几年享受不了一次。交通拥堵，仅开车路上就要耗去一二个小时啊！

　　二是概念误区。不少地方片面地认为只要城镇人口增加了，城镇化水平就提高了。单纯、机械地把城镇化理解成农村人口变成城镇户口，甚至有的地方强行圈地，不惜转换农民户口，以达到加快城镇化的目的。事实上，城镇化不仅仅是人口集聚，更多则表现在城镇功能的发挥、基础设施等公共资源的完善、居民生活的质量和幸福指数等方面。

　　三是体制误区。有人错误认为，推进农村“就地城镇化”，就不应发展大中小城市。还有人认为，发展小城镇与新农村建设相对立。其实，农村“就地城镇化”，与大中小城市发展并行不悖，是一个相互补充、相互促进的动态过程。浙江需要一定数量的大中城市，更需关注大量的农民兄弟，要让他们聚集到小城镇去，享受城市化带来的幸福生活。

　　管理体制错位脱节

　　有小镇“父母官”坦言，现行的县、镇管理体制，实行的是农村管理模式，与发展小城市、小城镇存在“错位”。

　　我省一些经济强镇，无论是城镇建设规模、人口规模、经济总量，都已超过一般的县城，但目前的体制，行政执法权都在县一级，小城镇缺少有效的行政管理手段，缺少经济发展的审批管理权，缺少维护稳定的行政执法权，缺少加快建设发展的要素配置权，缺少加快空间集聚的政策机制，制约了小城镇发展。

　　由于缺乏与经济社会发展水平相适应的县区级政府管理手段，政府职能常常陷入“该管的事管不了，不该管的事管得太多”的困惑之中。小城镇管理权限已凸显滞后于经济社会发展。

　　全国百强县相机撤县设市

　　“就地城镇化”，触及管理体制改革。

　　一是对我省经济发达县，如嘉善、长兴、德清、安吉等全国百强县，国家政策一有松动，可否考虑立即撤县设市。省政府出台的《环杭州湾城市群空间发展战略规划》中确定的10个大城市中，只有长兴和嘉善是县建制，这不符合《战略规划》目标要求。

　　二是改革中心镇管理体制。乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇等镇，GDP达到百亿以上，常住人口和外来人口数十万，几乎等于内地的一个城市规模。对于这类“强镇”，建议省政府分别采取设市、转街、并区等方式提升城市化管理水平；即使保留镇级设置的也可以赋予县级管理权限，强化城市管理手段，转变“人大衣小”、城市乡村化管理的局面。

　　三是探索“强镇扩权”改革。虽然我省推出了“强镇扩权”改革试点，赋予了中心城镇政府基本的财权和事权等10项权限，但条块关系依然未理顺，“权小能弱责大”的矛盾依然未解决。而且，这一改革的范围只限于部分经济发达镇，要推动全省新型小城镇建设，则应实施“扩权强镇”改革，把下放权限惠及所有镇。

　　鼓励大中城市产业

　　向小城镇转移

　　没有产业的发展，“就地城镇化”人口集聚无疑纸上谈兵。专家开出良方，建立产业梯度转移激励机制，鼓励大中城市工业企业向小城镇梯度转移。

　　严格控制大城市工业用地指标，并根据大中城市企业迁出数降低税收任务。这既有利于大中城市发展成为政治、文化、科研开发、金融、商业中心，又有利于小城镇产业集聚，真正有效解决农村剩余劳动力的转移。

　　将大中城市工业企业梯度转移数列入政府年度考核序列，确保落到实处。

　　进而建立健全小城镇承接大中城市工业企业的激励机制，充分激活小城镇发展的动力。

　　建议省政府考虑每年给中小城镇安排一定数量的建设用地指标，中心镇土地整理的折抵指标全额留用，用于中心镇的发展。

　　建设资金捉襟见肘

　　小城镇财政分成比例偏低，影响小城镇发展潜力。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50%，省级财政拿走25%，剩余的25%基本由县镇两级财政五五开，留给小城镇的财政有限，小城镇发展建设相当困难。

　　而镇一级难以获得银行贷款支持。眼下我省小城镇建设资金基本呈现“一、二、三、四”分布，即40%的资金来源于土地收益，30%来源于农民带资进城，20%来源于地方财政等，只有10%左右来源于银行信贷资金。 

　　激活雄厚民间资本投资建设小城镇

　　建设小城镇，资金是关键。

　　事实上，浙江不缺钱。蛰伏民间的雄厚社会资本，蕴藏着惊人的潜力。攻城掠地的炒房团、炒煤团，就是浮出水面的冰山一角，四处冲突，时刻在寻找出路。

　　采访中，有专家指出，要制定政策，运用市场经济的办法，拓宽民间资本的投入领域，激活社会资本，建立新型小城镇建设多元投入机制。

　　浙江人“敢为天下先”。温州、义乌、绍兴按“市场筹集为主、政府投入为辅”，和“谁投资、谁经营、谁受益”的投资行为市场化原则，走“政府投资、社会集资、农民贷资、招商引资、合理开发、滚动发展”的筹资路子，确立国家、地方、集体、个人、外资等多元投入主体，使小城镇建设资金的筹集步入良性循环的轨道。

　　而更多的设想正在酝酿——

　　省里是否可以像建设高速公路、铁路一样，成立“小城镇建设投资公司”，专门经营小城镇建设？

　　可否专门设立中心镇培育发展基金，用于中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展，建设新农村的示范作用？

　　新农村建设的扶持资金，不宜一刀切，一些偏远或是高山上的自然村，农户少，通路通水通电等资金投入大。对这些地方，除了改造农民危房以外，新农村建设的资金不宜多投入，而应当逐步将这些农户转移到集镇。可否考虑将新农村建设的一些资金配套重点，转移到小城镇基础设施建设上？

　　户籍仍是一道坎

　　采访中，一些外来务工者向记者抱怨，一直无法在打工多年的小城落户，原因是，固定的工作、固定的住所和稳定的收入是落户的一道坎。农民进镇的门槛依然过高。

　　省参事室曹小锋说，农民进城镇，有的地方因为缺乏相应的社会保障，部分农民尤其是城郊农民，不愿转为城镇户口，甚至出现“非转农”。他说，原地不动，农民在乡村的承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险。

　　在浙江许多城镇甚至中心村，不时能遇到一些来自外省的务工者。但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。

　　推动大中城市优质资源

　　向小城镇连锁布点

　　要建立大中城市优质资源向小城镇延伸机制。采取集团化模式，把大城市与小城镇的文化、教育、医疗等资源有机整合。这既可缓解大中城市过重的功能负担，又可使小城镇居民享受大城市的优质资源，缩小地域差别、城乡差别。

　　省内一些名校、名医院开风气之先，相继走进市县甚至镇上，与当地学校、医院联合办校、办医，有的已经形成集团化管理，连锁布点，有效推动了优质资源向中小城镇延伸。省中医院与宁波北仑区联合成立“省中医院北仑分院”，解决了当地群众看病难看病贵难题；台州一些地方建立水务集团，解决了一些镇村饮水问题，这些做法有效实现了大城市与小城镇优质资源共享。

　　专家呼吁，鼓励文化、教育、医卫、水电、公交、环保等部门和企事业单位，采取联合、集团化等模式，把自身的优质资源向中小城镇延伸扩展。 

　　小城镇建设用地短板

　　从调查情况来看，地方政府通过“低价征用，高价出让”土地获利，又未出台相应的失地农民社会保障，部分无地农民陷入流民境地。而省里每年的建设用地指标，往往集中于大城市，小城镇建设用地常常得不到保证。