浙江大学公共管理学院课题组

　　执笔：郁建兴

　　成员：王诗宗 牟茜 关婷

　　经过近代工业革命到当代人类生态意识的觉醒，生态环境保护已然成为我们时代的核心议题之一。但是，在中国这样一个发展中国家，环境保护是否必定要走“先污染、后治理”的老路？特别是，环境保护与经济发展的矛盾是否永远无法化解？近十年来，德清县致力于生态县建设，探索出了一条实现环境保护与经济发展双赢的生态文明建设之路。

　　A 十年建设

　　面对时代发展的新机遇，德清人锐意进取，不仅经济社会发展跻身全国百强县之列，在生态建设上也相继获得国家级生态示范区、首批省级生态县等称号。2009年12月，德清县顺利通过国家级生态县考核验收。

　　“绿色德清”的光环背后，是近十年来德清县生态文明建设的艰辛之路。

　　德清的环境保护政策可追溯到上世纪90年代初。1993年，德清成为农业部等七部委确定的全国生态农业建设试点县，并于1999年通过了验收。自那时起，德清县的每一步发展都留下了绿色的脚印。

　　早在2001年，德清县委、县政府就确定了“创经济强县，建生态德清”的战略目标。2003年，德清正式提出创建国家生态县。这一年，党中央首次明确提出科学发展观，浙江省作出了“建设生态省、打造绿色浙江” 的战略部署。 

　　2004年4月，德清县人大作出建设生态县的决议。同年，《德清生态县建设规划》编制完成，并于2005年2月1日颁布实施。2004年底，德清县被命名为国家级生态示范区。

　　2005年1月，德清县在全省率先提出建立西部乡镇生态补偿机制。同年12月，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中要求：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。” 

　　2007年2月，德清出台《德清县生态县建设专项资金奖励补助办法》。同年底，德清通过了省级生态县验收。这一年，党的十七大提出的全面建设小康社会奋斗目标中，第一次明确加入了生态文明目标。

　　2008年6月，德清颁布实施《德清县生态环境功能区规划（试行）》。同年12月，德清县全面达到国家生态县建设的5项基本条件和22项指标要求，顺利通过国家环保部的国家生态县技术评估。

　　2009年12月，德清县顺利通过国家级生态县考核验收，成为全国30个已通过考核验收的国家生态文明试点县之一。

　　B 三大成效

　　生态经济发展迅速

　　2003年，德清提出创建国家级生态县，将生态县建设的核心确定为“发展生态经济”，即大力发展生态工业，创新发展生态农业，加快发展生态旅游。

　　7年来，德清的生态经济发展成就突出。

　　工业上，一面推进工业集聚，发挥规模经济效应，一面调整产业结构，发展循环经济。近年来，生物医药、特色机电、新型建材、新型纺织等制造业和高新技术产业占全县工业经济总量比重已达73%。同时，大力推进节能减排和区域集中供热。2008年，德清单位GDP综合能耗下降4.6%，化学需氧量（COD）削减4.2%，二氧化硫削减4.21%。

　　高效生态农业和生态旅游业发展迅速。目前，特种水产、早园笋、畜禽、蚕桑等四大特色主导产业和花卉苗木业产值已占全县农业总产值的83%。2005年，德清被评为“浙江省十大旅游休闲城市”，下渚湖湿地风景区成为国家级湿地公园。在世博会经济引领下，打响“名山湿地、休闲德清”的旅游品牌。

　　良好的生态环境带来了强有力的市场竞争资源，而发达的生态经济实力又成为生态环境保护的坚实后盾。德清的生态经济发展表明：实现环境保护与经济发展“双赢”并非梦想，环境保护也是生产力。

　　生态环境明显改善

　　“五山一水四分田”的德清，原本就有着良好的生态环境。通过七年的生态县创建，德清的自然环境和人居环境，都得到了进一步改善。

　　在保护自然生态环境上，2005年率先实施生态补偿机制，对生态屏障地区乡镇“考绿不考工”，设立生态建设专项资金，不断加大环保支出。如今，行走在西部乡镇筏头乡、莫干山镇的青山绿水间，触目都是醉人美景，令人流连忘返。

　　德清还有针对性地实施了环境保护“八大工程”。例如，通过“城乡污水处理一体化”、“城乡垃圾处理一体化”工程，环境基础设施得以日益完善。

　　通过“生态保护和恢复工程”，德清打造了占县域近一半面积的西部生态屏障，建设了60多个生态环境保护基础设施项目；千里生态长廊工程、山水美绿化工程、河道清淤工程、万里清水河道工程、水土流失治理工程、河沟池塘整治工程全面实施。“重点行业企业污染整治工程”每年对一个重点行业进行整治。

　　有了优美的自然环境，如何建设布局合理、配套齐全、生态和谐、居住条件舒适的生态家园？在人居环境的改善方面，德清也进行了成功探索。

　　在农村，德清的“十村示范、百村整治”工程连续三年荣获省级“千万工程”优胜奖。到2008年底，完成环境整治点1728个，农村人口受益面达92.7%。截至2009年，整治村累计达到135个，市级以上全面小康建设示范村47个，农村面貌得到明显改善。在城镇，积极开展绿色系列创建，目前已拥有国家级绿色学校1所、省级12所，省级绿色企业8家、绿色社区4个、绿色家庭13个、绿色饭店2家、绿色医院1家，人均公共绿地面积达19.50平方米。 

　　2009年5月，“中国人居生态文明建设发展论坛”在德清召开，显示德清作为宜居之城，已日益得到人们的认同。

　　生态文化深入人心 

　　生态建设不只体现于具体项目，更体现于生态文化的弘扬。 

　　近年来，德清通过开展一系列绿色创建活动，从不同层面，以不同方式，普及生态科学知识，开展生态宣传教育。今日的德清，生态县建设已变成全县人民的共同意愿和行动，全县上下形成了崇尚自然保护环境、支持生态县建设的文化氛围。

　　2009年底，环保部国家生态县考核验收组开展的民意调查表明：德清县民众积极支持和参与建设国家生态县工作，群众对建设国家生态县的知晓率、对政府环保工作的认可率和对生态环境质量的满意率，均在98%以上。 

　　生态兴则文明兴，成为德清的真实写照。

　　C　五条经验

　　德清县通过传播先进理念、开展科学规划、创新体制机制、鼓励社会参与等，探索出了一条生态文明建设之路。德清经验不仅对于开展生态县（市）创建的地区具有重要的参考价值，而且对于界定地方政府的环保职能，创新职能履行方式，从而破解环境保护与经济发展之间的矛盾也具有重要的启示意义。

　　政府积极履行环保职能

　　生态环境属于公共物品，具有非排他性、非竞争性的特点。民众迫切地要求政府提供环境公共物品——人类生存和发展的基本环境，行使环保职能。自然环境从天然意义的公共物品变为由政府提供必要制度保障的公共物品，这个转变的关键是政府的环境政策。 

　　我国已先后颁行《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等相关法律。这些法律偏重于对企业等排污者、开发者的规制，较为忽视对政府环保职能的规范，从而给地方政府履行环保职能留出了弹性空间。与其他社会组织相比较，政府在行使环保职能方面具有明显的优势：政府有征税权、禁止权、处罚权，且可以节约交易费用。

　　中央政府的各项环保法律法规、政策要靠地方政府来贯彻执行，地方政府履行环境保护职能的状况直接影响着当地的环境状况。实践证明，生态建设较好的地区，都是地方政府环境保护职能履行较好的地区。

　　在执行层面，政策执行力，尤其是基层的执行力，是确保环保政策规划或制度取得良好效果的保证，这需要地方政府提高环保工作的地位，充分发挥环保部门的作用，同时各部门齐抓共管，注重协调。首先，德清把生态县建设定位为各级“一把手”工程，形成了县、乡镇、村分级管理、部门相互配合、上下联动的生态创建工作组织网络。此外，在地方政府极为重视的招商引资过程中，德清环保局从项目引进的前期就积极介入，直接排除那些污染严重、破坏环境的项目。

　　在监管层面，地方政府履行环保职能，既要在制度上实行严格的环境目标责任制和责任追究制度，又要在技术上提高环境监督的能力。德清在引入绿色GDP观念的基础上，建立了领导干部环保实绩考核制度。县政府每年都与各乡镇、相关职能部门签订生态县建设年度工作责任书，创建结果列入年度工作目标责任制综合考核，与领导干部的使用、奖惩挂钩。重视抓好生态目标责任制的日常督查，掌握工作动态，及时通报各项工作进展，确保年度任务落到实处。同时，为加强环境监管与保障能力，德清县还建立了先进的在线监控体系、监控中心、水气自动监测站，以及环境风险应急组织体系，编制了突发性环境污染事件应急预案，落实环境风险应急措施。

　　确立、传播先进理念 

　　理念是指导工作的灵魂。在寻求环境保护与经济发展双赢的过程中，先进理念的确立、传播至为重要。　

　　德清早在2001年就将全县发展的战略目标确定为“创经济强县，建生态德清”。2003年，在创建国家生态县之初，就明确提出，“生态县建设的核心是发展生态经济”，要“使生态产业在国民经济中逐步占主导地位，形成具有德清特色的生态经济格局”。可以看到，德清县的生态建设不仅起步早，而且起点高，从一开始就将环境保护与经济发展统筹考虑，寻求实现两者的双赢。

　　在具体的生态建设中，上述先进理念一以贯之。2005年3月，德清出台《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》，在全省率先启动运作生态补偿机制。在国家层面，我国正积极实施构建西部生态补偿机制的政策。在一个县域内，德清较早提出、实施生态补偿机制，这种理念、机制上的创新，弥足珍贵。

　　科学规划 

　　规划是协调城市各种关系的关键所在，科学规划具有融合经济、社会、环境协调发展的功能。

　　德清生态县建设规划走在全国前列，其规划工作的最大特色在于将生态环境作为立足点，进行用地性质划分、产业发展方向规划，并制定了一系列生态专项规划，包括《德清城市绿地系统规划》、《德清下渚湖湿地保护规划》、《德清西部保护与发展规划》、《生态环境功能区规划》等等。

　　德清生态县建设规划的先进性还体现在对区域产业发展的布局之中。基于可持续发展理论、城乡一体化理论、系统论和点轴开发理论，《德清西部保护与发展规划》提出了“快速转型，有序疏注”的经济模式和“依托莫干山、依托主城、点轴开发、组团式发展”的空间模式。在这样的空间规划引导下，逐步实现了产业集聚，提升了产业层次和水平。

　　科学的规划是多层次的，立体的。几年来，德清县在城市总体规划的基础上，先后编制完成了一系列专项规划。全县11个乡镇和三分之一的行政村及相关职能部门分别编制了生态乡镇、生态村规划和矿产开发、山林开发、水资源利用、风景旅游等控制性详规，形成了全方位、多层次的生态建设规划体系。这些规划的编制和实施，使得“生态保护，协调发展”的先进理念得以落实。 

　　创新体制机制与工作方法 

　　生态县建设不仅需要足够的重视和投入，更要解放思想，深化改革，以体制创新、科技创新和管理创新为动力，健全生态建设机制。除了前述的生态补偿机制，德清还建立健全了一系列生态建设机制。

　　一是法制保障机制。2004年，德清县由县人大常委会作出关于生态县建设的决议，保证了生态县建设的权威性、严肃性和连续性，把生态县建设实施状况作为人大监督的一项重点工作。

　　二是政策激励机制。地方政府的政策扶持力度直接关系到生态建设的效能。2005、2007年，先后出台《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》、《德清县生态县建设专项资金奖励补助办法》。2006年以来，县、乡镇财政及企事业单位共投入资金21.21亿元，直接用于城乡饮用水源保护、生态保护与恢复、环保监管能力建设等。同时，安排大量资金用于农村的生态乡镇、村，城市的绿色创建奖励，有机食品、绿色食品奖励以及环保基础设施建设项目补助。 

　　三是分类考核机制。考核方法和目标直接关系到地方和基层政府的价值取向和工作动力。德清县根据各乡镇目标定位不同，对乡镇的年度工作目标责任制综合考核实行“一乡一策”。例如，莫干山镇、三合乡和筏头乡等生态保护重点乡镇的环保分值达到10%（2009年），比其他乡镇高出一倍。

　　四是生态建设评估机制。生态县建设是一个长期、动态的过程，在这一过程中，德清按照生态县建设评价体系与考核评价制度，对全县及各乡镇、各部门生态县建设进展情况进行动态评估，分析和评价具体成效和阶段性成果。 

　　五是科技支撑机制。德清把生态保护和建设的内容纳入科教兴县计划，鼓励科技创新。积极推广应用环保科技成果、绿色生产技术和循环经济新技术，尤其是生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等领域的技术开发和推广工作。

　　公众参与 

　　环保工作是一项浩大的系统工程，除了党委领导、政府负责外，必须激发主体活力，引导社会参与，汇聚全民力量。

　　政府激发公众的环境参与，首先要保证公民环境权益。例如，环境知情权、环保决策参与权、环境自卫权、投诉权、索赔权等。此外，还要通过宣传教育、经济刺激和政策引导等手段，确立绿色消费和绿色经营理念。德清县在对环境进行检测的同时，制度性地向社会公布水、气、噪音等指标的检测结果。同时，政府与民众的沟通渠道也非常畅通。

　　在政府的支持和鼓励下，德清民间的环保热情日益高涨。德清较大的环保组织参与成员达上百人之多，他们的宣传理念与时俱进：“地球一小时”关灯节能环保活动，“放五万鱼苗，迎世界水日”，“提倡低碳生活”等主题紧随当前潮流。他们的活动方式多种多样：一方面通过讲座、宣传单等方式弘扬环保理念；另一方面明察暗访，跟踪调查许多污染严重的企业，并以各种方式反映，引起政府重视。公民的积极参与极大地提高了全社会的环保意识，同时也成为政府环保职能发挥有力的助推器。

　　总之，经济发展与环境保护是一对现实矛盾，存在着对立统一的辩证关系。在人类社会发展过程中，人与自然从远古天然和谐，到近代工业革命时期的征服与对抗，到当代进行自觉调整，建设人与自然和谐相处的生态文明，正是经济发展与环境保护之间矛盾运动的真实历程。以牺牲环境为代价发展经济是不足取的，认为保护环境必然牺牲经济发展的观点也是错误的。寻求、实现环境保护与经济发展的双赢，地方政府可以大有作为，也考验着地方政府的智慧和能力。