省海洋经济工作领导小组办公室 苗永生

　　日本国土狭小，但海岸曲折、漫长，海湾众多。在工业化高速发展时期，通过围海造地，拓展发展空间，是日本快速成为世界经济强国的重要基础要素。

　　从战后到1978年间，日本围海造陆地面积达73700公顷，在太平洋沿岸形成了一条长达1000余公里的沿海工业地带。70年代后期，日本开始对围海造地进行结构调整，填海用途转向第三产业开发，并更多地考虑和关注生态环境效益，围海造地的规模和速度较六七十年代都大大减小；1979—1986年全日本填海造陆的面积约为13200公顷。1985年“广场协议”之后，日本经济增速放缓，围海造地总体呈下降趋势，特别是工业用填海造地下降最为明显。目前，日本每年的填海造地面积大约维持在500公顷左右。

　　我省是海洋大省，海湾河口众多，滩涂资源丰富，面对工业化和城市化快速发展带来的土地供求紧张的窘况，通过围海造地，拓展发展空间是我省当前和今后一个时期的重要选择。但过度的不科学的大规模围海造地，又必然会带来对生态环境的影响，有些影响甚至具有不可逆性。如何做到既能通过围海造地，拓展发展空间，而又将对生态环境的影响降低到最小，是一个两难问题。日本的做法和经验为我们提供了一个良好的借鉴。

　　坚持规划控制

　　防止各自为政

　　日本早期的围海也曾有遍地开花的情况发生，但很快通过规划得到了控制，进入了有序化轨道。日本对围填海的规划主要分三个层面：首先，国家制定沿海地区工业发展的总体规划，划定重点发展区域和主要区块，明确整体功能定位。其次，对于重点发展地区进行系统科学的空间规划，包括相邻城市总体规划、港湾发展规划和海洋功能规划等。再次是对相应的基本功能岸段内的单个围填海项目进行平面规划。尽管日本的围海造地总量较多，但由于政府的合理规划引导和控制，使得日本在长期的围填海活动后，仍然保持着有序的围填海布局和较大的发展空间，各围填海项目在岸段功能区内不存在功能紊乱现象，为长期的可持续发展留有余地。

　　坚持依法审批

　　尊重民众权益

　　日本政府早在1921年就颁布了《公有水面埋立法》，1973年，又通过了《公有水面埋立法修正案》，加强了对围填海用途与环境影响审查等方面的要求。依据该法，任何围填海行为都必须事先获得都道府县知事的许可，并对许可条件作出详细规定，如应符合国土合理利用及环保和防灾的要求，申请者要有一定的资信等级，项目应具有明显的综合效益等。申请前应完成利益相关者协调和环境影响评价，通过公示征求公众意见，然后征求项目所在村、街基层管理部门、海上保安署、环境保全局、地方公共团体和其他相关机构的意见，并对意见做出评价；最后做出关于利益相关者处理、填海范围与面积、公共空间保证、围填海收费、施工与使用年限等许可决定，向国土交通省提出许可申请。国土交通省组织审查通过后，向都道府县知事出具认可意见，发放填海许可。填海面积在50公顷以上，国土交通省需征求环境省的意见。

　　坚持科学围填

　　维护生态平衡

　　日本早期的围海也曾忽视对环境的影响，大量的滩涂几乎不复存在，对防灾减灾、渔业资源和生物多样性造成重大影响，引起社会不满。日本在调整围填结构的同时，也改进了围填海的方式，对基本功能岸段内的围填海项目进行平面规划设计，采用人工岛或顺岸分离式等的围填海方式，自岸线向外延伸，极少采用一面平推的方式；在布局上，项目内部大多采用水道分割，很少采用大面积整体连片的填海格局；在岸线形态上，大多采用曲折的岸线走向，极少采取截湾取直的岸线形态。如著名的关西机场的工程预算高达100亿美元，但日本仍然选择了海上人工岛的填海方法，以减少对海底生态环境和水动力环境的影响。这种围填海的方式增加了海洋的综合价值，可进行海上交通、旅游观光、海水利用等多种海洋复合开发活动；增加了岸线资源，有利于港口资源的开发利用；由于离岸式围填增加了水道，仍能维持水体交换和海洋生态系统，利于美化景观和小气候调节，因此对海洋环境影响相对较少。

　　坚持市场导向

　　明确权属关系

　　日本虽然在上世纪60年代制定了新产业都市和沿海工业发展区域规划，明确都市产业带和工业发展带的规划位置和范围，客观上对围填海起到了明显的推动引导作用，但从长期的围填海管理政策和管理实践看，日本政府对围填海行为没有明显的政策倾向和行政干预，而是采取“不鼓励、不限制”的中立态度。日本围填海的发展主要是以市场需求为主导，主要通过市场规律来调节，政府主要对项目的必要性、设计的合理性及对环境的影响情况进行严格审查，履行法定的审批手续，只要需求和方案合理，就允许进行围填海。

　　坚持集约节约

　　提高利用效益

　　日本对围填成地后的使用管理与产业发展规划之间的衔接是非常紧密的，严格执行规划，不允许改变用途，防止区域功能紊乱；同时注意节约利用土地和海域资源，宁小勿大，宁少勿多，宁曲勿直，不允许低、小、散的项目进入。

　　我省滩涂虽是淤涨类型滩涂，随着长江上游多个大型水电大坝的建成，来沙量大大减少，滩涂的淤涨速度必将大幅降。随着人们对保护生态环境要求的提高，传统围海造地方式已不能适应新形势的发展，需要不断创新。我省当前的发展和用地需求与日本六七十年代的情况有所相似，日本填海造地的经验不失为我们今后可持续发展的一个可资借鉴的例证。