城市建设·规划篇

　　30年，在历史的长河中，弹指一瞬间。

　　30年，在波澜壮阔的改革开放进程中，温州站在了历史的潮头，民营经济风起云涌，城市化进程日益加快。人们在逐步富裕的同时，更感叹身边的城市在变大，变美……

　　今非昔比。至2007年末，温州的城市化水平达到60.30%，远高于全国的44.9％；城镇体系进入发展新阶段，中心城市面貌日新月异，山水温州的印记充分显现。

　　规划是城市发展的灵魂。温州城市建设为百姓的安居、出行、休闲提供了崭新的空间，这其中，温州城乡规划有效引领着城市化发展的步伐。

　　浓墨重彩绘和谐家园

　　—— 温州城乡总体规划引领统筹发展

　　规划先导 立足长远

　　城市规划是城市建设的“龙头”，科学的规划是城市建设快速发展的前提。在城市规划的编制中，温州市立足长远，始终坚持规划的超前性、系统性、科学性和权威性，充分考虑生产与生活、局部与整体、近期与远期等方面的需求，坚持规划先行，将规划工作作为建设事业持续健康和谐发展的前提和保证。

　　1979年以来，温州市逐步建立了以城市总体规划为总纲，以控制性详细规划为基础的规划编制体系。完成了温州市第三轮城市总体规划的编制，制定了城市发展战略，确立了城市结构，指引温州城市由“沿江城市”向“滨海城市”发展。

　　目前，该市已编制完成了温州市总体城市设计、温州市历史文化名城保护规划等专项规划、温州市近期建设规划以及数项分区规划。目前控规正在全覆盖，其中已依法审批的控规覆盖率已达85%。同时，正在积极推进规划管理单元编制工作，旨在科学、有效地促进规划管理的信息化、规范化。

　　温州是著名的山水城市。在规划建设上，该市力求突出山水城市的格局，体现大气、灵气、秀气，在延续城市文脉、传承历史上做足文章。期望通过规划先导，实现“山水温州、和谐家园”的理想人居环境。

　　在规划的引领下，温州市中心城市框架不断扩大，拉开了背依大罗山、吹台山、面向东海的大都市框架。一方面体现在城市建成区面积的拓展上：市区行政区域面积达1187.9平方公里，中心城市建成区面积2007年底达164.1平方公里，人口规模180万，初步改变了原来城市空间过小、人口过密的状况。另一方面，初步形成了多中心格局，中心城市框架逐步拉开：行政文化中心区和高教园区基本建成，瓯海中心区、生态园区和作为城市副中心的龙湾中心区都已开工建设并初具规模，近期又启动了11.5平方公里的滨江商务区建设。

　　以城带乡 统筹规划

　　有了温州市城市总体规划的引领，以城带乡，统筹规划，共同繁荣，一幅大都市统筹发展的美好画卷也随着徐徐拉开，温州以前所未有的大手笔描绘着未来。

　　以城带乡，实现“东拓、西优、南连、北接”，把瑞安、乐清、永嘉、洞头纳入大都市区，与老城区鹿城、龙湾、瓯海，形成向东、跨江、面海的组团式城市发展态势。加快鳌江流域城市建设步伐，利用平阳、苍南土地后备资源相对比较丰富的优势，承接中心城市产业转移和欠发达地区人口转移，促进温州南部地区经济发展。同时，注重绿色屏障建设，把文成、泰顺打造成为温州大都市的“后花园”。

　　在温州大都市统筹发展的整个规划体系中，全市11个县（市、区）统一融入大温州，跳出因城市规划而规划，形成整体构思，打破城乡二元结构，充分发挥城市对农村的辐射带动作用和农村对城市的支撑，实现城乡互补、协调发展， 城乡一体化格局逐步形成。

　　“交通圈就是经济圈”，在大都市总体规划的基础上，温州完成了城市综合交通规划。 着力构建海陆空一体的温州现代化综合交通体系，面向温台丽，辐射浙南、闽东北，加强区域协调，构筑城镇群、都市区、中心城市交通新格局,建设浙江南部交通枢纽中心。

　　有了大都市规划和城市综合交通规划的支撑，温州各县（市）域的总体规划全面铺开，乐清市域总体规划被省建设厅确定为省域内县市域总规编制试点市。到目前为止，温州已在全省率先全面完成县（市）域总体规划。各地在勾勒各自城乡居民点体系的同时，从生态环境、基础设施、公共配套、产业发展各个层面进行谋篇布局，各自的美景跃然纸上。

　　东部：形成组团式大都市。瑞安围绕建设大都市区南翼中心城市的目标，实施“北接南跨、东扩西延”战略，实现安阳、塘下、莘塍、汀田、飞云的融合，完善“一城五镇”的城市发展格局。乐清作为大都市的副中心；这个具有山海特色的滨海城市，将发展功能定位为工贸、旅游、港口城市。永嘉与现在的市区只有一江之隔，随着城市的北接，将按照“轴线连接、组团发展、相向推进、实现联体”的思路，加快上塘、瓯北联体发展。洞头岛将作为温州城市向东发展的重要支点，将承载温州从沿江城市向沿海城市转变。

　　南部：承接产业人口转移。作为温州南部鳌江平原重要城市的平阳、苍南，连着两个欠发达县文成、泰顺。承接温州大都市产业梯度转移，接纳欠发达地区人口转移，建设鳌江流域中心城市。

　　西部：建设大都市“后花园”。文成、泰顺的“后花园”定位的最终目的，不是单纯打造一个休闲的环境，更重要的是通过这种环境去加快山区发展的步伐，打好生态牌。

　　新思路 高起点

　　开拓发展新空间

　　在温州城市规划建设取得举世瞩目成就之际，在“十一五”发展的新征程上，敢为人先的温州人又有令人瞩目的举措——“建设沿海产业带，再造一个新温州”，这无疑是2008年最值得温州人骄傲的热门话题，也是温州规划史上具有划时代意义的大手笔。

　　山多地少、人多地少。长期以来，温州的产业发展和城市发展受到空间制约，如何突破发展“瓶颈”？温州人给出的答案是：建设沿海产业带。

　　根据围垦规划，温州全市规划围垦面积可达374.7平方公里。这些宝贵的土地有效拓展了温州发展空间。该工程北起乐清南塘，南到苍南霞关，东至东海围垦，西至滨海大道沿线乡镇，规划范围1645平方公里，一线连成“沿海产业带”。

　　温州市委、市政府在海岸线的“黄金地带”划出1645平方公里产业提升空间，无疑又是温州人谋发展一大创举：可以说，温州沿海产业带建设紧紧把握海洋经济发展的战略机遇，等于是再造一个新温州！

　　身处实施沿海产业带的主战场，纳入规划的地区已经纷纷提早行动，高起点、快起步，加紧了前期建设准备步伐。着眼未来20年的发展需求，该市沿海产业带的发展新规划战略蓝图已经编制完成，下一层次的详细规划正在加紧编制，“起点高，思路新”，将是这一规划的两大特色。

　　规划建设中的温州沿海产业带，是省委、省政府确定的温台沿海产业带的重要组成部分。它是温州发展战略的增长极，是新型城市化、新型工业化的集聚发展带。该产业带规划的核心区包括乐清、龙湾、洞头、瑞安、平阳、苍南6个县（市、区）的42个乡镇、197.7万人口；计划用10~15年的时间，构建起产业集群突出、城镇布局合理、基础设施完备、生态环境优美的现代化滨海产业新区。

　　沿海产业带，既是一条经济发展带，更是一条城镇发展带。它把沿海的42个乡镇连成了有机整体，空间拉近，效率提高，使197.7万群众直接受惠，勾勒出引领温州经济再次腾飞的全新画卷。

　　从闭门规划到开门规划

　　

　　200４年以来，温州市大力推行“阳光规划”，吸纳社会各界的意见，接受社会各界的监督，变关门规划为开门规划，变精英规划为平民规划，变管制型行政为服务型行政，受到了群众的欢迎。为此，笔者专门访问了温州市规划局局长肖健雄。

　　问：请问什么是“阳光规划”？

　　答：总结近年来的实践，根据温州市委、市政府和省建设厅的要求，我们把“阳光规划”定义为“以提高政府决策的科学性和实践执政为民宗旨为目的，以推行城乡规划工作的公开、公正、廉洁、高效为手段，以建立和实施城乡规划公示制度为主要内容，以城乡规划进社区为主要形式的城乡规划管理工作机制”。

　　问：“阳光规划”的具体内容是什么？

　　答：随着“阳光规划”的不断推进，“阳光规划”的内容也在不断充实。目前，我局“阳光规划”的具体做法可概括为“完善一种机制、建立一种渠道、突出两个重点”。

　　一是完善了与市民沟通的机制。就是指我们制定了《温州市规划局规划行政许可工作规则》、《城市规划公示制度实施方案》、《深化政务公开实施方案》、《关于全面开展“城乡规划进社区”工作的意见》等一系列“阳光规划”工作制度。这些制度的核心是“六公开、六公示、一报告”，其内容覆盖了规划编制、规划管理、规划监察三大职能和事前、事中、事后三大过程，把规划政务完全置于“阳光”之下。“六公开”是指办事依据公开、办事程序公开、办事机构和人员公开、办事结果公开、办事纪律公开、投诉渠道公开。“六公示”包括城市规划批前公示和批后公示、近期建设规划项目公示、建设项目批前公示和批后公示、城市规划违法建设案件查处公示等。“一报告”是指实施向市人大常委会定期报告城乡规划实施情况的制度。

　　二是建立了与市民沟通的渠道。我局花大力气建设了一批形式多样、手段新颖的公示渠道。包括采用声、光、电、数字虚拟等手段控制的面积1300平方米的城市规划展示馆，市区540个村居规划公示栏，统一规格的建设现场公示牌，有互动功能的局网站公示专栏，方便查询的局办公楼内的电子查询系统等。另外还建立了项目审批听证制度，以便更好地平衡各方利益。这些公示渠道的选择主要根据公示项目的影响范围和重要程度确定。

　　三是重点抓“规划进社区”，变关门规划为开门规划。这项工作包括规划编制进社区、规划许可进社区、规划法制（宣传）进社区。规划编制进社区主要是把正在编制中的规划方案送到社区，通过一种规范的公众参与程序，吸纳基层群众的智慧和意见，提高规划的科学性和可操作性，使规划编制真正做到政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。规划许可进社区是让建设项目在批前、批后到相应社区的规划公示栏上公示，平衡各方利益，有效化解矛盾。规划法制（宣传）进社区是指在社区的规划公示栏上开辟“阳光规划进社区宣传专栏”，定期公告有关法律、法规、政策、技术要求以及与群众密切相关的日常规划工作信息，让更多人了解规划。

　　四是重点抓优化许可服务，建立阳光下的快速许可制度。主要是建立了“直办、即办、联办”的许可程序，所谓“直办”就是把建设项目的行政许可职能全部集中到局建设处，由该处室作为对外办事窗口；所谓“即办”就是对一些条件成熟且符合各项规定的建设项目实行窗口即刻办理；所谓“联办”就是每周召开一次业务处室、分局参加的联审会议，对于建设项目选址、需要调整已批项目等重大事项进行联合审批。同时把分阶段审批调整为一条龙审批，建立了重点项目审批绿色通道，大大提高了办事效率。

　　问：经过近5年时间的“阳光规划”实践，你们有什么心得体会？

　　答：城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性，因此必须公开。这既是规划工作适应社会发展与进步的客观要求，又是民众的强烈诉求。2003年下半年，温州市委提出了“效能革命”的要求，国家颁布了《行政许可法》，我局顺应形势，在全省率先推行以规划公示制度为核心内容的“阳光规划”。到了2004年7月1日《行政许可法》正式实施，我局“阳光规划”已全面规范运行，同年底在全省建设系统推行“阳光规划”电视电话会议上作了典型发言。2005年，温州市直机关工委提出开展“建设满意单位、创建服务品牌”的要求，我局乘势而上，把“阳光规划”作为机关服务品牌来建设。2006年，我局全面实施“城乡规划进社区”，延伸了规划公示网络，加强了公众的参与和社会监督，使“阳光规划”升级，变闭门规划为开门规划。

　　经过5年实践，“阳光规划”给我们带来了许多变化。主要是三大方面：

　　一是改变了我们规划工作者的观念。在实践中我们认识到，我们只是规划的实施者，不是决策者，保护群众的利益高于一切。规划必须公开，服务必须靠前，这是规划工作适应社会发展与进步的客观要求，是规划管理与编制体制改革必走的一条道路。规划越公开、越透明，我们的工作就越规范，规划实施就越严肃；服务越靠前，工作效率越高。

　　二是改变了市民的观念。“阳光规划”加深了群众对规划工作的了解，提高了他们参与规划、监督规划的积极性，发挥了社会的集体智慧，从而提高了规划科学性、可操作性和严肃性。例如，我局曾把在编的墨池公园详细规划方案送进社区，采用图片、影像资料、文字说明、现场讲解等多种方式向社区群众和街道相关人员介绍规划方案并举行座谈会征求意见，同时请媒体进行跟踪报道，吸引了社区群众、专家、部门的广泛参与，许多群众在献计献策的同时还将自己多年收集的相关历史资料和考证文章贡献出来，供设计人员参考，使规划有了扎实的基础。又如，为了组织编制朔门历史街区保护整治规划，我局曾组织人员在朔门街一位热心居民家中与朔门社区部分居民以及街道负责人进行座谈，希望能与群众共同创造和谐社区。这激起了该街区群众极大的参与热情，部分群众还提供了自己绘制的心目中的街区整治意向图，希望能对接下来的规划编制有所帮助。

　　三是平衡了各方利益，化解了不少矛盾。由于几年来坚持对建设项目进行批前公示，保证了广大市民的知情权、参与权、监督权，使各方利益在规划许可做出之前得到了平衡，有效地规避了矛盾，堵住了项目的漏洞。原来每周起码有一二件关于规划许可引起的上访，现在已经基本没有了，也没有出现因新项目而闹得不可开交的矛盾。例如，市电业部门曾经有个项目进行批前公示后，项目旁边的许多店主到我局反映，他们店前面的道路被项目挡住了。我局积极开展协调，引导电业部门和旧城改建指挥部修改方案，保证各方满意，这使得刚开始还气势汹汹的上访户很快表示感谢规划部门，感谢“阳光规划”。

　　问：你刚才说“阳光规划”是个不断完善的过程，你们未来如何推进“阳光规划”？

　　答：从５年的实施经验看，“阳光规划”是一个不断完善的过程，我们今后的工作就是不断完善它、深化它、提升它。我们正在创建“阳光规划”服务品牌，希望用品牌的理念和标准来提升“阳光规划”，提高行政管理效能和服务水平，探索机关履行公共职责的方法和手段。同时，通过“阳光规划”的提升，完善与健全各项制度，加强队伍的党风廉政建设。

　　为了利用服务品牌建设这个载体，推动规划工作得到社会公认，我局专门设计了一组“阳光规划”品牌标识（如左上图），并在报纸上公开征询社会各界的意见，最后综合各界投票意见确定了标识。标识采用阳光、大地、水流为基本创作元素。初升的太阳象征着光明和希望，将大地、水流和绿置于晨光之下，寓意万物生灵受阳光普照，充满着勃勃生机，体现阳光规划的公众参与、民主决策和社会监督。

　　应该说“阳光规划”现在已渐得民心，希望规划部门建设好“阳光规划”服务品牌已是民众的一种愿望。但作为一个品牌的创建，不是一朝一夕的事，需要有一个长期的计划。品牌不能仅仅是一个标识，一句口号，应有产品作为载体。我们政府部门的产品就是服务。因此，我局将围绕民众的意见，不断优化服务，充实“阳光规划”内容。不断地创新理念，不断提高品牌的知名度和美誉度，建设品牌文化，让“阳光规划”品牌成为名牌，让人一提起“阳光规划”，就想到规划工作的公开、公正、高效、便捷。

　　温州市城市规划大事记

　　1979年，开始研究编制第一轮城市总体规划。

　　1979年12月，温州市规划管理处成立。

　　1982年，市政府第十五次市长会议通过总体规划纲要，确定温州城市性质为海港工业城市。

　　1984年，国务院确定温州市为全国对外开放的14个沿海港口城市之一。

　　1985年11月，温州市规划局成立。

　　1986年，省政府批准温州城市总体规划。城市性质：我国东南沿海的重要工业、外贸、港口城市，浙江南部的经济、文化、科技中心。调整城市规划结构由团状同心圆式发展改为组团式沿江、跨江向下游发展组合型城市。城市规模扩大：从1979年的37万人、11.6万平方公里，到2000年规划人口规模70万人，用地规模56平方公里。

　　1988年，温州市旧城改造规划完成并通过会审。该规划获1989年建设部优秀城市规划设计二等奖。

　　1991年，第二次全国规划会议召开，温州市规划局被评为全国规划工作先进单位。

　　1992年，温州经济技术开发区规划通过审查。

　　1993年，温州市首创了三层次控制规划法，即制订“城市土地出让规划和土地分布图”、“控制性详细规划图则”、“出让规划设计详图”等三个层次的控制规划。城市土地出让规划和地块分布图，即土地出让投放量控制图。由于三层次控制规划图则和规划方法在当时国家房地产法律、法规不能适应对房地产开发宏观调控作用的背景下，较好地起到控制城市开发的作用，建设部曾以[1993]761号文向全国推广。

　　1994年，《温州市城市总体规划1993-2010》修编完成。

　　1996年，根据实际发展需要，温州推出开发性规划图，要求所有允许开发的地块必须有一张开发性规划图，内容包括层次设计、开发实施步骤等。凡是没有拿到开发性规划图的地块，任何单位和部门都不得开发。

　　人民路改建工程规划获1995年浙江省优秀城市规划设计特等奖。

　　1998年，省政府批准《温州市城市总体规划1993-2010》，规划确定的城市人口规模为130万。这是城市规划第一次把旧城改建与新区建设有机结合，力求以旧城改建为依托，积极带动新区建设规划。该规划引导温州城市沿瓯江南北两岸带状布局，主要向西、向南扩展，规划城市建设用地共160平方公里，至2010年，城市人口达到150万。温州市城市总体规划的原则、指导思想紧密结合市场机制，为深化社会主义市场经济条件下的投资体制改革，进行了超前探索。

　　2000年7月，正式委托中国城市规划设计研究院、温州市城市规划研究院启动编制第三轮城市总体规划。

　　2004年，开展规划国际交流，与美国费城规划局进行工作交流，8月份美国费城规划局两位规划师到该市参与规划编制工作，协助开展规划进社区工作。11月份市规划局派两位规划师到美国费城规划局考察学习美国规划进社区工作，探索规划管理新模式。2006年全面开展的规划进社区工作，包括规划编制进社区、规划许可进社区、规划宣传（法制）进社区、规划服务进社区。

　　2005年，省政府批准《温州市城市总体规划（2003～2020）》。本轮总体规划按照三个层次进行编制，即市域城镇体系规划、温州都市区规划和温州中心城市规划。规划确定温州的城市性质为“我国东南沿海重要的商贸、工业、港口、旅游城市，浙南闽东北的区域中心城市，具有滨海山水特色的历史文化名城”。城市发展方向按照“东拓、西优、南连、北接”的策略，主要是沿瓯江跨江向东发展，形成“负山面水的半环形”的城市形态，由“沿江城市”向“滨海城市”拓展。温州中心城市的城市规划区范围包括鹿城区、瓯海区、龙湾区、洞头县行政辖区和瓯北片、七里片及珊溪水利枢纽工程饮用水源保护区，合计总面积为3727.6平方公里，并确定远期（2020年）城市人口规模不超过260万人。远期（2020年）用地规模为259.71平方公里（人均99.89 平方米）。

　　2007年，温州又尝试编制控规管理单元，试图利用信息化技术在统一平台上整合不同时期、不同成果的规划成果，实现“一张图”管理，同时实现不同区域的控规无缝对接。