浙江省城镇体系规划

　　（2008~2020）

　　为适应我省经济社会发展和实施新型城市化战略的需要，经国务院同意、住房和城乡建设部批准，我省于2006年初开始开展了省域城镇体系规划修编工作。2007年10月22日，规划纲要通过住房和城乡建设部组织的专家审查；2007年12月19日，省政府组织召开了规划方案全国专家论证会；2008年9月2日，规划成果通过了省城乡规划协调委员会（扩大）会议审议；2008年9月9日，规划成果通过了住房和城乡建设部专家组审查；2008年10月24日，规划成果通过了省政府第18次常务会议审议。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定，现将《浙江省城镇体系规划（2008~2020）》向社会进行公示，同时在浙江省人民政府网www.zj.gov.cn和浙江省建设信息港www.zjjs.com.cn进行公示，以征求社会各界意见。公示时间为2008年11月17日至12月17日。请将意见和建议反馈至省建设厅，联系电话：（0571）87054996、87053003、87052812，传真：（0571）87053003、87052827、87052848，电子邮箱：zjsjst@zjjs.com.cn，地址：杭州市省府路省行政中心2号楼，邮编：310025。

　　一、编制背景

　　（一）省域城镇体系规划的法律要求

　　《中华人民共和国城乡规划法》第十三条规定：“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域”，明确了省域城镇体系规划的编制主体和编制内容。

　　以《中华人民共和国城乡规划法》为依据，根据浙江省自身的发展条件和发展面临的问题，提出浙江省城镇体系规划的任务和研究重点；同时将城镇体系规划涉及对象由城镇、独立工矿区拓展为省域城乡居民点体系，并根据省级政府空间资源管理的要求，将重大基础设施和为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域纳入《浙江省城镇体系规划（2008~2020）》统一管理。

　　（二）《浙江省城镇体系规划（1996~2010）》编制与实施情况

　　上一轮《浙江省城镇体系规划（1996~2010）》编制启动于1996年，并于1999年经国务院批准实施，是全国第一个批准实施的省域城镇体系规划。该规划提出了“强化省域中心城市功能，扶持培育和合理发展中等城市，大力提高小城市和小城镇建设水平”的城镇发展方针；提出了“两片、三核、四类、五级”的城镇空间发展格局。

　　该规划的实施，取得了明显成效：一是明确了全省城市化和城镇发展方针,保障了全省经济社会的平稳较快发展，促使城市化与社会经济发展相适应。二是引导了区域基础设施布局和相互协调，形成依托主要城市的“四小时”交通圈。三是推动了区域、城乡朝着协调方向发展，通过实施城镇分区发展策略和重点建设100个中心镇，扭转了分散的城镇发展局面。四是为行政区划的合理调整提供了依据，规划指导了市县整合，扩大了中心城市的发展空间；同时指导了乡镇建制的调整。

　　（三）规划修编背景

　　1.国家经济社会发展进入新时期

　　在科学发展观指导下，国家对长江三角洲地区的改革开放和经济社会发展提出了新的要求。在长三角地区一体化发展背景下，浙江省进入全面提升工业化、信息化、城市化、市场化、国际化水平的关键时期，这要求以更高标准来引导城镇空间与城乡发展建设。

　　2.浙江省经济社会发展进入转折期

　　经济快速发展与资源环境的矛盾更加尖锐，社会发展的地区差距呈逐步扩大趋势，城乡之间的统筹发展任务也更加紧迫。浙江省在全国率先提出了全面建设惠及全省人民的小康社会和走新型城市化道路的发展任务，这要求创新一条走新型城市化与新农村建设相结合的发展道路。

　　政府职能转变，省级政府为更好地发挥宏观调控职能，要求加强对空间资源的综合性管理，并加强地区之间的协调管理。

　　二、浙江省城镇体系规划（2008~2020）规划主要内容

　　（一）规划期限与范围

　　规划期限为2008~2020年；近期为2008~2010年。

　　规划范围为浙江省行政辖区，包括杭州市、宁波市、温州市、嘉兴市、湖州市、绍兴市、金华市、衢州市、舟山市、台州市和丽水市。陆域土地总面积10.54万平方公里（浙江省国土资源厅2007年土地变更调查统计数据），海域面积4.24万平方公里（其中内海3.09万平方公里，领海1.15万平方公里）。

　　（二）全省城市化方针与战略

　　1.城市化方针

　　以提升城市化质量为重点，以网络型城镇群作为推进城市化的主体形态，实施差异化发展政策，走适应全省科学发展、率先发展、转型发展、一体化发展的新型城市化道路。

　　2.城镇发展战略

　　（1）战略一：以尊重多样性为基础的网络型城市化战略

　　（2）战略二：以培育战略发展地区和城市新区为重点的城市职能提升战略

　　（3）战略三：以维护生态安全格局为前提的空间资源管理战略

　　（4）战略四：以提供均等化服务为目标的城乡设施配套战略

　　（5）战略五：以立足市场主导，争取国家战略支持的体制创新战略

　　3.城市化水平与城镇人口、用地规模

　　到2010年总人口为5200万人，城市化水平为60％左右，城镇人口为3200万~3300万人；到2020年总人口为5600万~5700万人，城市化水平为72％左右，城镇人口为4100万~4200万人。

　　到2020年浙江省城乡建设用地控制在7500~7700平方公里（不包括独立工矿用地），占全省土地面积的7%左右。其中，2010年城镇建设用地控制在3300~3400平方公里左右；2020年城镇建设用地控制在4200~4300平方公里左右。

　　（三）省域城镇空间体系

　　1.城镇空间发展策略

　　（1）识别差异、分类指导

　　以不同地区的资源与生态环境条件和发展路径的差异性为基础，识别城镇密集地区和城镇点状发展地区两种不同的空间形态和发展模式。制定差异化的人口和产业发展、设施建设和资源利用等策略，分类指导城镇发展。

　　城镇密集地区应从粗放拓展向优化与提升方向转型，城镇点状发展地区应从分散低效向集聚与集约转型。

　　（2）提升核心、优化职能

　　分别提升杭州、宁波、温州和金华-义乌都市区在三大都市经济圈和浙中城镇群中的核心引领作用。

　　以嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水等7座省域中心城市为主体，辐射带动县（市）域单元，增强城市的综合服务能力和产业集聚度，促进省域城镇空间多极化和多样化发展。

　　（3）构筑网络、辐射带动

　　以长三角区域中心城市、省域中心城市和县（市）域中心城市为主体，依托交通、信息、能源通道形成具有辐射带动能力的中心城市网络结构。

　　以重点镇、一般镇、中心村为主体，依托中心城市网络体系形成覆盖浙江省域的城乡网络体系。

　　2.城镇空间结构

　　以主要交通、信息通道等基础设施为依托，以中心城市为主体，形成“三群四区七核五级网络化”的城镇空间结构。突出“开放、高效、集约、协调”的新型城市化发展特征，携领全省城乡空间的发展。

　　（1）三群

　　“三群”为环杭州湾、温台沿海和浙中城镇群，是组织省域城镇空间发展的主体形态。增强三大城镇群的要素集聚和产业联系，支撑环杭州湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三大产业带的发展。大力培育和发展城镇群中的各级中心城市，包含城市新区和战略发展地区等，作为浙江产业扩展和升级的主要空间载体。

　　（2）四区

　　“四区”为杭州、宁波、温州以及金华－义乌四个都市区，它们是参与全球竞争的国际门户地区，是加快高端服务功能、创新体系、文化服务体系和综合交通枢纽建设的重点地区。

　　（3）七核

　　“七核”为以嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水等中心城市为核心形成的特色城乡网络发展片区。加快“七核”中的中心城市建成综合服务能力强和产业聚集度高的大城市或特大城市，促使省域城镇空间多极化、多样化发展。

　　（4）五级

　　“五级”是指由长三角区域中心城市、省域中心城市、县（市）域中心城市、重点镇和一般镇构成的五级城镇体系，是支撑全省城乡统筹发展的重要空间节点。提升和发挥各级中心城市的经济实力和服务职能，完善重大公共服务设施和各类市政基础设施的配置。

　　（5）网络化

　　以航空、轨道交通为骨干的人流网，国家干线铁路、高速公路、海港和航空交通为主的物流网，宽带、电信为主的信息网，电力、燃气管网为主的能源网为支撑；以山海联通的生态廊道为纽带，形成串联“四区”、“七核”的城乡网络化发展格局。

　　以城乡空间的网络体系为基本公共服务均等化配套的基础。以长三角区域中心城市、省域中心城市和县（市）域中心城市为主体，依托交通、信息、能源通道形成具有辐射带动能力的中心城市网络体系；以中心城市网络体系为背景，以重点镇、一般镇、中心村为主体，形成覆盖浙江农村地区的城乡网络体系。

　　3.城乡居民点体系

　　城乡居民点体系是一定区域范围内由城市、镇、乡和村庄所共同组成的居民点等级序列体系。是省级政府指导城市、镇、乡和村庄的规划和建设，配置重大公共服务设施和市政基础设施的依据。

　　以城市规模、城市对区域发展的辐射影响力等因素为依据，在全省范围内形成长三角区域中心城市、省域中心城市、县（市）域中心城市、省级重点镇和一般镇构成的五级城镇体系。以农村服务人口规模和覆盖范围为依据，农村地区形成中心村、一般村两个层次的农村居民点体系。

　　4.支撑体系与城市发展指引

　　（1）综合交通设施

　　①综合交通枢纽

　　巩固杭州、宁波、温州三个国家级综合交通枢纽的地位；同时进一步提升金华—义乌在国家层面的铁路和公路枢纽地位。

　　②交通网络

　　高速公路网：以杭州、宁波、温州和金华—义乌等城市为节点，建设服务于长江三角洲城市群的区域性骨干高速公路网络。

　　铁路网规划：形成杭州到长江三角洲城市群主要城市的1小时铁路交通圈（城际轨道交通为主），建成省内3小时铁路交通圈。大力发展都市区之间的城际轨道交通系统和都市区内部的郊区铁路系统。

　　港区疏港通道规划：提高宁波港腹地铁路的集疏运能力；拓展温州港、台州港与浙中西部地区的铁路和公路通道；加强嘉兴港的水陆转换系统建设，提高中转集运输能力。

　　③交通设施

　　机场：进一步强化杭州萧山国际机场的国际门户和枢纽地位。提出浙中机场扩建或新建的选址意见。

　　海港：进一步强化宁波—舟山港的国际门户和货运枢纽地位。以宁波—舟山港为国际中转枢纽港，温州、嘉兴、台州三港为支线港的港口集装箱运输体系，成为上海国际航运中心集装箱枢纽港的重要组成部分。金华—义乌都市区、衢州建设无水港区。

　　④全省客运（公共）交通系统

　　建设铁路客运专线，分别为上海—嘉兴—杭州（钱塘江铁路隧道）—金华—衢州—南昌—长沙—昆明、上海—杭州—宁波—台州—温州—福州、沪杭磁悬浮线、宁杭城际铁路、湖苏沪城际铁路和苏嘉城际铁路。

　　以杭州、宁波、温州等中心城市以及金华－义乌都市区为枢纽，分别建设服务于杭绍嘉湖、甬舟、温台、浙中地区的快速客运交通体系。都市区内建立同城化的公共交通体系。设区城市要大力发展郊区公交线。县（市）域单元要建立起覆盖镇和中心村的公共交通网络。

　　（2）重大区域性公共服务设施

　　按照省、地市、县市、镇（含中心村）四级公共财政建立公共服务设施配套体系。围绕都市区组织高等与职业教育基地、科技研发中心、疾病预防控制中心、大型文化体育场馆以及广播电视设施等的共建共享。

　　（3）重大区域性市政基础设施

　　推动城乡一体化供水；完善城镇备用水源工程；推动流域上下游之间给排水设施协调布局；完善能源供给体系；协调区域邮政、信息基础设施；规范环境卫生设施建设；协调区域性防洪（潮）、排涝工程建设；大力推进公共安全体系与综合防灾系统建设。

　　（4）生态环境保护与资源利用

　　①生态环境保护

　　按照建设生态省的要求，实施生态环境功能区划，以发挥区域生态环境优势条件和引导生态经济建设为原则，将全省划分为三大生态协调区，分别为城镇密集生态协调区、城镇点状发展生态协调区、海域与岛群生态协调区等三大片区。

　　城镇密集生态协调区以建设生态市、生态县为目标，重点加强城镇之间、沿海地区、平原水网地区、海湾地区和河口地区的生态建设。加强对因城镇空间拓展形成的自然与人文要素相融合的特色地区的生态建设，提升城市生态环境质量。

　　城镇点状发展生态协调区要在维系全省生态安全格局前提下，集中与友好发展，重点加强流域地区的生态环境保护，加强生态公益林建设。

　　海域与岛群生态协调区应加强生态环境保护，建设生态保护型群岛，加强湿地保护，在不破坏生态环境前提下有选择地适度开发利用大型岛屿。

　　②城乡建设用地的集约节约利用

　　加强城乡建设用地总量控制管理，通过优化城乡空间结构促进土地集中、集约发展；促进城乡建设用地内部挖潜，有序引导滩涂围垦区、低缓丘陵地的开发利用。

　　③城镇水资源节约利用

　　按照“构筑体系，积蓄循环”的要求促进城镇水资源节约利用。构筑体系指建立城镇用水的综合循环体系；积蓄循环指建立水资源储蓄工程和再生水利用工程。

　　（5）城市发展指引

　　城市发展指引分为省级城乡规划管理部门审批设区市城市总体规划和县（市）域总体规划的依据。指引内容包括中心城区指引、市域发展指引、县（市）域单元指引三个方面。

　　①中心城区指引

　　主要包括人口规模控制、城市特色引导、历史文化资源保护和生态环境建设等方面内容。

　　②市域发展指引

　　主要包括城市化发展与人口发展空间指引、重大区域性交通设施建设、重大生态环境保护和区域协调等方面内容。

　　③县（市）域单元指引

　　主要包括县（市）域单元的空间发展模式引导、跨区域交通和重大市政基础设施的协调、跨区域的生态环境保护等方面内容。

　　（6）补充性规划编制

　　省域空间发展补充性规划是在省域城镇体系规划指导下，对省域关键性地区或特定类型地区进行更为具体的规划部署，是对法定规划体系的补充。

　　①都市区协调发展规划

　　以省域城镇体系规划为依据，推进杭州、宁波、温州、金华－义乌等都市区协调发展规划。规划要重点明确各地区在经济、社会和人文、生态环境、资源保护等方面的指标。

　　②流域、海岸地带与岛屿开发与保护规划

　　海岸带与岛屿总体发展与保护规划、太湖南岸水乡地区发展与保护规划、新安江—富春江流域开发与保护规划、瓯江上游地区开发与保护规划等重大区域规划。

　　③区域性基础设施规划

　　以省域城镇体系规划为依据，推动重大区域性交通、市政基础设施专项规划（如城镇群城际轨道交通系统规划）、跨区域给排水设施协调规划的编制与实施工作。

　　5.空间管制、行动计划与实施保障

　　（1）空间管制

　　加强省级政府对空间资源和空间发展要素的控制、协调和引导，制订空间管制。以县市域为单元提出管制要求，为县市域总体规划提供规划依据；为重大建设项目选址管理提供依据。为落实主体功能区的相关要求，在全省范围内划定四区，分别为：

　　①已建区

　　包括城镇建成区和村庄居民点用地。除法律、行政法规明确的地域范围外，已建区的管理属于地方政府事权范围。

　　②适建区

　　为经过规划审批程序认定的适宜发展城镇和产业的地区。考虑到某些地区的建设将对全省城镇空间格局产生重大影响，省级政府应重点加强规划指导工作。省级战略发展地区、综合交通枢纽地区为省级政府需指导发展的适建区。

　　③限建区

　　为不宜安排城镇和产业集中连片建设的地区，并因特殊条件或管理要求须严格限制各类城乡建设行为的地区。省级政府重点管理的限建区为跨行政区并对城乡发展产生重大影响的地区。

　　④禁建区

　　为依法确立，或设立了临时性行政许可的各类保护地区。省级以上的自然资源与人文资源保护地区、重大水源地为省级政府需要管理的禁建区，管理范围为依法确定的保护区范围。

　　（2）行动计划

　　行动计划是省级政府与地方政府共同推行的重大工程，由各职能部门承担具体的规划与管理工作。

　　①优化发展海岸带与岛屿

　　推动浙江海岸带与岛屿总体发展规划工作；促进温台沿海港城协同发展；有序开发利用大型岛屿。

　　②提升发展沪杭甬城镇连绵带

　　推进杭嘉湖绍一体化建设；打造环杭州湾国际产业集群地；协调沪、杭、甬城际轨道交通线布局；推动湾域生态环境整体保护工作。

　　③协调发展金华－义乌都市区

　　促进中心城市的功能协调与提升发展和在浙中城镇群中的核心作用；引导都市区内县域单元优化发展。

　　④大力实施区域生态工程

　　在全省范围内划定生态功能区,并在城市总体规划和县市域总体规划中予以落实和细化具体管理要求。推动重大生态工程建设，如重要城市的滨水地区、因城市发展新形成的自然人文融合性风貌特色区、城市大型市郊森林公园。

　　（3）实施保障

　　①进一步明确各级政府实施本规划的职责与任务

　　省人民政府负责组织本规划的实施与监督，主要工作包括：指导、协调、监督各设区市、市（县）人民政府实施本规划；推动跨行政区的区域规划或专项规划的编制与实施，推动重大行动计划的实施；按照省域城镇体系规划确定的重大建设项目，依法核发建设项目选址意见书；建立和健全规划实施的激励、约束和监测机制，加强对城乡建设活动、空间资源保护与合理利用的动态监管；对禁止建设区实施强制性监督控制，对限建区、适建区的管理进行指导。

　　各级人民政府应当依据省域城镇体系规划、跨行政区的区域规划或专项规划，组织编制本行政区域内的城市、镇总体规划；应当依据省域城镇体系规划确定的空间管制、省际协调与重大行动策略要求，明确各项管理细则或具体安排，引导和控制区域的开发建设活动；同时应当加强对省域城镇体系规划、跨行政区的区域规划和专项规划在本行政区域内实施情况的监督检查，并向上一级人民政府及其城乡规划行政主管部门报告监督检查情况。

　　②出台省域城镇体系规划实施办法

　　依据《城乡规划法》明确省域城镇体系规划的法律地位。根据《城乡规划法》及其他法律、法规和规章，制定浙江省城镇体系规划实施办法，作为实施省域城镇体系规划，综合协调省域城镇发展和空间资源配置，改善人居和自然环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的法律保障。

　　③推动省际、区域之间协调发展机制建设

　　建立省际之间的协调协商机制。浙江与上海、江苏的常设协调机构来促进交流与合作。浙江与福建、安徽、江西等相邻省份之间的省级重大事件协商机制。

　　加强部门规划之间的横向衔接，共同协调区域发展问题。对于部门规划涉及到的重点地区开发，流域防洪与水土治理、沿海地带开发与保护、水土资源综合开发利用、历史文化遗址保护、重大基础设施建设、社会公共设施发展等规划需要与本规划相协调，涉及到空间选址与布局内容的要以省域城镇体系为依据。

　　④完善城乡规划的编制与审批

　　进一步完善设区市城市总体规划、县（市）域总体规划的编制与审批工作。要发挥两者对行政辖区内空间资源的综合管理与各行政区之间、各类设施布局的综合协调平台作用，加强对城乡居民点体系与布局、产业空间布局、生态环境保护、空间资源合理利用和各类设施布局的管理。

　　⑤加强空间管制的实施

　　省域城镇体系规划的空间管制为强制性内容，设区市城市总体规划、县（市）域总体规划、镇总体规划，以及风景名胜区规划须划定对应的管制界线，明确管制范围内的控制、协调与引导等管理细则。

　　省域城镇体系规划确定的限建区、禁建区，涉及到城市绿地、水系、文物和基础设施用地的，分别按照“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”管理办法进行划定和管理，在下位城乡规划中予以落实。

　　⑥加强规划实施的相关制度建设

　　制定城乡一体化发展政策，包括产业发展、城乡市政公用设施发展、城乡交通一体化等方面的促进政策。

　　加强城乡统筹发展的制度建设，完善城乡之间的财政转移支付、公共资源交易、排污权交易、生态公益林补偿等制度建设。完善省级重点镇和中心村发展建设的相关配套政策；探索建立健全土地承包经营权流转制度，研究集体林权制度改革；同时开展发达地区农村住房置换城镇商品房的研究与试点工作。